农村卫生：面对挑战与机遇
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2000年11月28日
建国以来，我国在经济发展水平较低的条件下，以少量的投入保
障了农民得到最基本的医疗保障。这些年来，各级财政对卫生的经费
补贴在总体上不断增加，全国县、乡镇、村三级医疗卫生机构数量都
有增长。“三项建设”使不少地区乡镇卫生院房屋设备条件得到一定
改善。由于实行了支持个体开业行医等政策，农村基层尤其是在村一
级提供医疗卫生服务的人员有所增加，农村医疗卫生供给的总水平并
没有下降。从营养学指标看，中国农村人口的膳食结构和质量有了显
著的改善和提高，这对农村居民的健康状况无疑会产生积极的影响。
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从生命指标看，近10多年农村孕产妇和婴儿死亡率下降，人均寿命提
高。
包括农村人口在内的中国人口的健康状况仍然处在远优于低收入
国家而与中等收入国家相近的位置上。
但随着70年代末农村实行了家庭联产承包责任制改革，农村卫生
的经济基础和社会环境发生了很大的变化。卫生管理体制、医疗预防
保健服务和药品供应体系、广大农民的卫生需求都出现了一些新的情
况和问题。计划经济时代形成的、被称为中国农村卫生“三大支柱”
或“三大法宝”的三级医疗网、合作医疗制度和乡村医生队伍都受到
, 百拇医药
了强烈的冲击。
矛盾解析———困难何在
即使是对近年卫生成就给予积极评价的人士也认为，与农村经济
发展的巨大成就相比，农民健康水平的提升速度明显缓慢。这固然与
疾病谱从传染病高发到慢性病为主的转变有关，也与医疗卫生服务不
能适应广大农民的健康需求有很大关系。在卫生部卫生经济研究所和
英国国家发展研究院共同举办的中国农村卫生改革与发展国际研讨会
上，与会者指出：目前我国农村卫生改革与发展缺少明晰的整体思路
与切实的配套措施，卫生体制无法适应农民人人享有卫生保健的要求，现有的卫生资源配置不合理，难以充分发挥效益。
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这些困难和问题主要表现在：———城乡卫生资源配置失衡，农
村卫生的投入严重不足。“以农村为重点”一直是我国卫生工作的方
针。但尽管这个“战略”十分明确，可怎么落实这个重点的“战术”
问题却一直没有得到有效的解决。我国70%的农村人口仅占有不到30
%的卫生资源。由于财政“分灶吃饭”等原因，对农村的投入仅占政
府卫生总投入的15.9%。80年代一些地方将卫生院由县下放到了由乡
镇政府管理，部分财力薄弱的乡镇对卫生院无力支持。据统计，全国
政府财政对农村乡镇卫生院的拨款仅占卫生院总支出的10.5%，致使
, 百拇医药
部分卫生院难于运行。
———有限的资源利用不当。县级医疗卫生机构有人民医院、中
医院、防疫站、妇保院、计划生育指导站以及传染病、地方病防治机
构等。乡镇除了卫生院之外也还有计划生育指导站。这些机构大多自
成体系，自己进行小而全的建设，造成了低水平重复建设。不少机构
服务模式单一，人浮于事、吃大锅饭，体制不活，效率不高。
———农民缺乏医疗保障。调查显示，目前全国有87%的农民就
医完全是私人付费，由于经济原因患病农民有37%应就诊而未能就诊，65%应住院而未能住院。因病致贫、因病返贫的农户占到了贫困户总
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数的50%以上。
各方专家都强调，即使在市场经济的条件下，政府投入对农村卫
生事业的作用，是包括社区筹资、社会筹资、服务收费等费用来源所
不能替代的。农村卫生绝不能简单地放给市场。由于农村卫生机构所
提供的计划免疫、妇幼保健、传染病防治等服务在很大程度上是“公
共品”或“准公共品”，与会人士一致认为应当由政府承担更多的责
任，改变目前农村卫生领域内“公共品”、“准公共品”往往成为商
品的状况。财政对卫生事业的投入应适当向农村尤其是贫困地区倾斜，逐步提高贫困地区农民所得到的医疗保健的水平。
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卫生机构———提高效率
乡镇卫生院如何摆脱旧体制的束缚，增强生机与活力，是与会各
方人士谈论较多的问题之一。
与卫生部门强烈要求增加对农村卫生机构的投入相比，其他行业
与会者更加关注农村卫生机构效率低下的问题。目前全国为数不少的
乡镇卫生院每名医生一天只看2～3个病人，病床使用率不到30%，低
的仅有10%。一位与会的外国专家作了一个幽默的类比：当地是否有
一家饭店常年只有10%的上座率还能维持不关门的？一些专家认为，农村医疗卫生机构的资源利用率不高说明服务能力已经过剩，不能一
, 百拇医药
方面让资源闲置，一方面向社会索取更多的资源。应尽量挖掘现有资
源的作用。必须打破部门体制的限制，促进县乡卫生资源的流动和重
新组合，推进必要的机构合并，裁减冗员，用减人减支出的办法提高
农村卫生资源的利用效率，降低服务成本。也可以探索基层卫生机构
实行多元化，调动各方面力量加强农村的卫生投入。
合作医疗———褒贬不一
农民医疗保健制度的建立，解决农民特别是低收入贫困人口的医
疗保障，是国内外与会人士共同关注的焦点话题。不少官员和专家认
, 百拇医药 为，各种形式的合作医疗在当前仍是保证农民享受基本医疗、防止因
病致贫的一种有效形式。对此持不同观点的专家则指出：合作医疗即
使在“人民公社”时期作为一种制度也从未稳定过，相当多的地方由
于筹资规模过小，抗风险能力低，加上管理不善，“干部吃好药、农
民吃草药”引起农民不满而经常处于“春办秋黄”、“一紧二松三垮
台四重来”的大起大落之中。当前合作医疗之所以难于开展，除了以
上原因之外，还有投保面与获益面不重合，健康人不愿加入；生病人
群与低收入人群不重合，因病致贫难于缓解等等，这些矛盾目前都没
, 百拇医药
有找到有效的解决办法。尽管不失为一种选择，但农村医疗保障是否
仅仅定位在恢复合作医疗上，需要认真考虑。国务院发展研究中心一
位专家提出，由于我国各地经济社会发展的差距很大，农民人均纯收
入最高的上海市和最低的贵州省相比为4.051，医疗消费支出之比
为6.411。这两类地区显然不可能实行同样的医疗保健体制。在比
较富裕的地区，可以发展以集体经济组织筹资和农民分担相结合的规
范的合作医疗制度，也要引导农民自愿购买大病医疗保险。从长远来
看，农村应建立社会性的医疗保障体系，以财政资金支持为后盾，集
, 百拇医药
体补一点、个人拿一点，主要用于大病治疗。贫困地区集体和个人拿
不出钱，靠财政转移支付建立大病基金不失为一种办法，可以低水平
起步。
农业部官员特别强调，农村医疗卫生改革要充分考虑农民的承受
能力。要以不增加农民负担为前提。目前农民的负担已经很重，其中
农民的人均医疗费用支出更从10多年前的7.65元上升到去年的70.2元，增长了8.2倍，远远高出同期人均消费支出增长3.4倍的幅度。农村医
药卫生体制改革的社会筹资要特别谨慎。针对一些地方和部门流行的“
农业部门认为搞合作医疗是加重农民负担”的议论，农业部有关官员
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指出：合作医疗一定要坚持自愿的原则，不能用代缴代征等办法强制
农民参加。
新的时代———新的机遇
在新的时代，中国的农村卫生工作不仅存在困难和问题，同时还
面临着巨大的机遇。卫生部有关官员指出，卫生工作的机遇主要表现
在以下几个方面：就全国来看，农民生活水平的不断提高必然对医疗
保健有更高需求；东部地区农村小城镇发展迅速，西部大开发也开始
启动，农村的建设必然带动卫生事业的发展；国家公共财政体制正在
建立，对农村卫生“公共产品”的投入可望增加；随着教育的发展，更多的医疗卫生专业的学生走向社会，在城市就业困难的情况下，如
有适当的政策，可能吸引部分专业人员流向农村。, 百拇医药
障了农民得到最基本的医疗保障。这些年来，各级财政对卫生的经费
补贴在总体上不断增加，全国县、乡镇、村三级医疗卫生机构数量都
有增长。“三项建设”使不少地区乡镇卫生院房屋设备条件得到一定
改善。由于实行了支持个体开业行医等政策，农村基层尤其是在村一
级提供医疗卫生服务的人员有所增加，农村医疗卫生供给的总水平并
没有下降。从营养学指标看，中国农村人口的膳食结构和质量有了显
著的改善和提高，这对农村居民的健康状况无疑会产生积极的影响。
, http://www.100md.com
从生命指标看，近10多年农村孕产妇和婴儿死亡率下降，人均寿命提
高。
包括农村人口在内的中国人口的健康状况仍然处在远优于低收入
国家而与中等收入国家相近的位置上。
但随着70年代末农村实行了家庭联产承包责任制改革，农村卫生
的经济基础和社会环境发生了很大的变化。卫生管理体制、医疗预防
保健服务和药品供应体系、广大农民的卫生需求都出现了一些新的情
况和问题。计划经济时代形成的、被称为中国农村卫生“三大支柱”
或“三大法宝”的三级医疗网、合作医疗制度和乡村医生队伍都受到
, 百拇医药
了强烈的冲击。
矛盾解析———困难何在
即使是对近年卫生成就给予积极评价的人士也认为，与农村经济
发展的巨大成就相比，农民健康水平的提升速度明显缓慢。这固然与
疾病谱从传染病高发到慢性病为主的转变有关，也与医疗卫生服务不
能适应广大农民的健康需求有很大关系。在卫生部卫生经济研究所和
英国国家发展研究院共同举办的中国农村卫生改革与发展国际研讨会
上，与会者指出：目前我国农村卫生改革与发展缺少明晰的整体思路
与切实的配套措施，卫生体制无法适应农民人人享有卫生保健的要求，现有的卫生资源配置不合理，难以充分发挥效益。
, http://www.100md.com
这些困难和问题主要表现在：———城乡卫生资源配置失衡，农
村卫生的投入严重不足。“以农村为重点”一直是我国卫生工作的方
针。但尽管这个“战略”十分明确，可怎么落实这个重点的“战术”
问题却一直没有得到有效的解决。我国70%的农村人口仅占有不到30
%的卫生资源。由于财政“分灶吃饭”等原因，对农村的投入仅占政
府卫生总投入的15.9%。80年代一些地方将卫生院由县下放到了由乡
镇政府管理，部分财力薄弱的乡镇对卫生院无力支持。据统计，全国
政府财政对农村乡镇卫生院的拨款仅占卫生院总支出的10.5%，致使
, 百拇医药
部分卫生院难于运行。
———有限的资源利用不当。县级医疗卫生机构有人民医院、中
医院、防疫站、妇保院、计划生育指导站以及传染病、地方病防治机
构等。乡镇除了卫生院之外也还有计划生育指导站。这些机构大多自
成体系，自己进行小而全的建设，造成了低水平重复建设。不少机构
服务模式单一，人浮于事、吃大锅饭，体制不活，效率不高。
———农民缺乏医疗保障。调查显示，目前全国有87%的农民就
医完全是私人付费，由于经济原因患病农民有37%应就诊而未能就诊，65%应住院而未能住院。因病致贫、因病返贫的农户占到了贫困户总
, http://www.100md.com
数的50%以上。
各方专家都强调，即使在市场经济的条件下，政府投入对农村卫
生事业的作用，是包括社区筹资、社会筹资、服务收费等费用来源所
不能替代的。农村卫生绝不能简单地放给市场。由于农村卫生机构所
提供的计划免疫、妇幼保健、传染病防治等服务在很大程度上是“公
共品”或“准公共品”，与会人士一致认为应当由政府承担更多的责
任，改变目前农村卫生领域内“公共品”、“准公共品”往往成为商
品的状况。财政对卫生事业的投入应适当向农村尤其是贫困地区倾斜，逐步提高贫困地区农民所得到的医疗保健的水平。
, http://www.100md.com
卫生机构———提高效率
乡镇卫生院如何摆脱旧体制的束缚，增强生机与活力，是与会各
方人士谈论较多的问题之一。
与卫生部门强烈要求增加对农村卫生机构的投入相比，其他行业
与会者更加关注农村卫生机构效率低下的问题。目前全国为数不少的
乡镇卫生院每名医生一天只看2～3个病人，病床使用率不到30%，低
的仅有10%。一位与会的外国专家作了一个幽默的类比：当地是否有
一家饭店常年只有10%的上座率还能维持不关门的？一些专家认为，农村医疗卫生机构的资源利用率不高说明服务能力已经过剩，不能一
, 百拇医药
方面让资源闲置，一方面向社会索取更多的资源。应尽量挖掘现有资
源的作用。必须打破部门体制的限制，促进县乡卫生资源的流动和重
新组合，推进必要的机构合并，裁减冗员，用减人减支出的办法提高
农村卫生资源的利用效率，降低服务成本。也可以探索基层卫生机构
实行多元化，调动各方面力量加强农村的卫生投入。
合作医疗———褒贬不一
农民医疗保健制度的建立，解决农民特别是低收入贫困人口的医
疗保障，是国内外与会人士共同关注的焦点话题。不少官员和专家认
, 百拇医药 为，各种形式的合作医疗在当前仍是保证农民享受基本医疗、防止因
病致贫的一种有效形式。对此持不同观点的专家则指出：合作医疗即
使在“人民公社”时期作为一种制度也从未稳定过，相当多的地方由
于筹资规模过小，抗风险能力低，加上管理不善，“干部吃好药、农
民吃草药”引起农民不满而经常处于“春办秋黄”、“一紧二松三垮
台四重来”的大起大落之中。当前合作医疗之所以难于开展，除了以
上原因之外，还有投保面与获益面不重合，健康人不愿加入；生病人
群与低收入人群不重合，因病致贫难于缓解等等，这些矛盾目前都没
, 百拇医药
有找到有效的解决办法。尽管不失为一种选择，但农村医疗保障是否
仅仅定位在恢复合作医疗上，需要认真考虑。国务院发展研究中心一
位专家提出，由于我国各地经济社会发展的差距很大，农民人均纯收
入最高的上海市和最低的贵州省相比为4.051，医疗消费支出之比
为6.411。这两类地区显然不可能实行同样的医疗保健体制。在比
较富裕的地区，可以发展以集体经济组织筹资和农民分担相结合的规
范的合作医疗制度，也要引导农民自愿购买大病医疗保险。从长远来
看，农村应建立社会性的医疗保障体系，以财政资金支持为后盾，集
, 百拇医药
体补一点、个人拿一点，主要用于大病治疗。贫困地区集体和个人拿
不出钱，靠财政转移支付建立大病基金不失为一种办法，可以低水平
起步。
农业部官员特别强调，农村医疗卫生改革要充分考虑农民的承受
能力。要以不增加农民负担为前提。目前农民的负担已经很重，其中
农民的人均医疗费用支出更从10多年前的7.65元上升到去年的70.2元，增长了8.2倍，远远高出同期人均消费支出增长3.4倍的幅度。农村医
药卫生体制改革的社会筹资要特别谨慎。针对一些地方和部门流行的“
农业部门认为搞合作医疗是加重农民负担”的议论，农业部有关官员
, http://www.100md.com
指出：合作医疗一定要坚持自愿的原则，不能用代缴代征等办法强制
农民参加。
新的时代———新的机遇
在新的时代，中国的农村卫生工作不仅存在困难和问题，同时还
面临着巨大的机遇。卫生部有关官员指出，卫生工作的机遇主要表现
在以下几个方面：就全国来看，农民生活水平的不断提高必然对医疗
保健有更高需求；东部地区农村小城镇发展迅速，西部大开发也开始
启动，农村的建设必然带动卫生事业的发展；国家公共财政体制正在
建立，对农村卫生“公共产品”的投入可望增加；随着教育的发展，更多的医疗卫生专业的学生走向社会，在城市就业困难的情况下，如
有适当的政策，可能吸引部分专业人员流向农村。, 百拇医药