国有医院的组织变革
李卫平研究员，卫生部卫生经济研究所卫生发展与战略研究室主任、中国卫生经济学会学术委员会委员。主要研究领域为社区卫生服务、农村卫生筹资和医疗机构产权制度。承担和参与了卫生部多项政策研究课题，已完成有关国际组织资助课题《公立医院股份制改造的可行性研究》和《新政策环境下中国农村健康保障研究》等。
为改变公立卫生部门效率低下、患者不满、人才流失、资源浪费等问题，世界各国进行了包括自主化、法人化和私有化在内的各种制度变革，世界银行经济学家称之为“组织变革”。
一般而言，产权制度具有激励与制约作用，通过产权界定和产权保护来实现；优化资源的配置，通过产权评估、产权交易和产权重组来实现；促进制度规则的形成，通过产权界定，降低交易费用来实现。在现实世界中，市场价格机制不是在真空中运行，而是根据自愿交换和市场合约的规则运行。因此交换的实质不是物品或服务的交换，而是一组权利的交换。产权制度就是权利交换的行为规则。
, http://www.100md.com 当前我国医院产权制度改革存在着多种形式。因为在市场经济条件下，为了满足不同的需求，必然存在不同的交易方式和交易过程，为了降低交易费用，就必然存在多样化的医院组织形式。因此公立医院的组织变革是顺应社会发展的必然选择。在现阶段，我国的全民所有制医院是以国家所有的形式出现的，是由政府部门的一定的行政程序委托一定的代理人来经营国有医院。这就决定了国家对国有医院的治理结构必然产生影响。因此，国家和国有医院之间的关系调整的理
论基础是委托—代理理论。
委托代理关系是一种契约关系，在这种契约关系下，委托人授权代理人为实现委托人的利益而从事某些活动。委托代理关系产生的首要原因是资本的所有权与控制权的分离。为了防止代理人利用委托人的授权从事有损于委托人利益的活动，就需要设计一种机制或合同，给代理人提供某种激励，使之按有利于委托人的目标努力工作。由于委托人对代理人努力程度的监督成本高昂，针对代理人努力程度的信息也有误差，在委托代理关系中就会存在道德风险问题。比如在国家
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与国有医院的关系中，代理人在最大限度地增进自身效用的同时有可能采取不利于国家(或社会利益)的行动，使委托人利益受损。这种损失被看作是所有权与控制权分离下的“代理成本”。为了降低代理成本，国家作为委托人就需要通过契约关系和对代理人行为的密切监督来约束代理人的违背委托人利益的行为。但是在信息不对称和不确定的环境下，获取信息要付出很大代价，所以，国家究竟举办多少国有医院，不仅与国家的财政能力和政府的社会目标相关联，而且与国
家对国有医院的监管能力相关联。提出对国有医院进行以治理结构变革为主要内容的产权制度改革，其实质就是通过出资人所有权与法人财产权的分离，在国家与医院法人之间形成特定的委托代理关系，改善国家的监管能力。实际上是试图通过这一变革，使国有医院的运行与市场竞争机制在一定程度上兼容。
在我国，国有医院应当属于公法人(但目前尚没有明确规定)，因为其法人财产是属于国家所有的。但是，这些法人并不是完整意义上的法人，它只是代表国家或受政府卫生部门委托来管理这部分财产，创立这种法人的目的是为公众谋利益。因此，在医院产权制度改革中，国家仍应当保留少数由国家直接控制的医院，并应根据其承担的特殊功能制定特殊的规则，进行监管。长期以来，试图对所有的国有医院不加区分地同等放权或收权的做法是错误的。但是，为了提高国有医院的经营效率和服务效率，增强其对市场需求变化的反应能力，必须对一部分国有医院实行包括自主化或法人化改造在内的产权制度改革。对于这些仍按照公法人经营的医院，它们仍是国有医院，国家仍然拥有剩余索取权，同时也应当按与国家直接控制的国有医院的不同规则来加强监管。因为毕竟国有医院的自主化和法人化改革与国有企业的公司制改造有所不同，这些医院仍是非营利性医院，是不同于企业法人的公法人。其董事会与公司制企业的董事会不同，它不是按出资额大小拥有控股权。为了弥补其治理结构的缺陷，需要政府对非营利性
医院实行外部监管。监管主要包括对国有资产安全的保护，以及保证非营利性医院的社会功能目标的实现，比如监管其应当向社会提供的服务是否足够地提供出来。由于国有医院的社会功能目标问题更直接和社会安全网相关，更直接和消费者相关。因此，对国有医院的政府监管和社会监督尤为重要。, http://www.100md.com
为改变公立卫生部门效率低下、患者不满、人才流失、资源浪费等问题，世界各国进行了包括自主化、法人化和私有化在内的各种制度变革，世界银行经济学家称之为“组织变革”。
一般而言，产权制度具有激励与制约作用，通过产权界定和产权保护来实现；优化资源的配置，通过产权评估、产权交易和产权重组来实现；促进制度规则的形成，通过产权界定，降低交易费用来实现。在现实世界中，市场价格机制不是在真空中运行，而是根据自愿交换和市场合约的规则运行。因此交换的实质不是物品或服务的交换，而是一组权利的交换。产权制度就是权利交换的行为规则。
, http://www.100md.com 当前我国医院产权制度改革存在着多种形式。因为在市场经济条件下，为了满足不同的需求，必然存在不同的交易方式和交易过程，为了降低交易费用，就必然存在多样化的医院组织形式。因此公立医院的组织变革是顺应社会发展的必然选择。在现阶段，我国的全民所有制医院是以国家所有的形式出现的，是由政府部门的一定的行政程序委托一定的代理人来经营国有医院。这就决定了国家对国有医院的治理结构必然产生影响。因此，国家和国有医院之间的关系调整的理
论基础是委托—代理理论。
委托代理关系是一种契约关系，在这种契约关系下，委托人授权代理人为实现委托人的利益而从事某些活动。委托代理关系产生的首要原因是资本的所有权与控制权的分离。为了防止代理人利用委托人的授权从事有损于委托人利益的活动，就需要设计一种机制或合同，给代理人提供某种激励，使之按有利于委托人的目标努力工作。由于委托人对代理人努力程度的监督成本高昂，针对代理人努力程度的信息也有误差，在委托代理关系中就会存在道德风险问题。比如在国家
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与国有医院的关系中，代理人在最大限度地增进自身效用的同时有可能采取不利于国家(或社会利益)的行动，使委托人利益受损。这种损失被看作是所有权与控制权分离下的“代理成本”。为了降低代理成本，国家作为委托人就需要通过契约关系和对代理人行为的密切监督来约束代理人的违背委托人利益的行为。但是在信息不对称和不确定的环境下，获取信息要付出很大代价，所以，国家究竟举办多少国有医院，不仅与国家的财政能力和政府的社会目标相关联，而且与国
家对国有医院的监管能力相关联。提出对国有医院进行以治理结构变革为主要内容的产权制度改革，其实质就是通过出资人所有权与法人财产权的分离，在国家与医院法人之间形成特定的委托代理关系，改善国家的监管能力。实际上是试图通过这一变革，使国有医院的运行与市场竞争机制在一定程度上兼容。
在我国，国有医院应当属于公法人(但目前尚没有明确规定)，因为其法人财产是属于国家所有的。但是，这些法人并不是完整意义上的法人，它只是代表国家或受政府卫生部门委托来管理这部分财产，创立这种法人的目的是为公众谋利益。因此，在医院产权制度改革中，国家仍应当保留少数由国家直接控制的医院，并应根据其承担的特殊功能制定特殊的规则，进行监管。长期以来，试图对所有的国有医院不加区分地同等放权或收权的做法是错误的。但是，为了提高国有医院的经营效率和服务效率，增强其对市场需求变化的反应能力，必须对一部分国有医院实行包括自主化或法人化改造在内的产权制度改革。对于这些仍按照公法人经营的医院，它们仍是国有医院，国家仍然拥有剩余索取权，同时也应当按与国家直接控制的国有医院的不同规则来加强监管。因为毕竟国有医院的自主化和法人化改革与国有企业的公司制改造有所不同，这些医院仍是非营利性医院，是不同于企业法人的公法人。其董事会与公司制企业的董事会不同，它不是按出资额大小拥有控股权。为了弥补其治理结构的缺陷，需要政府对非营利性
医院实行外部监管。监管主要包括对国有资产安全的保护，以及保证非营利性医院的社会功能目标的实现，比如监管其应当向社会提供的服务是否足够地提供出来。由于国有医院的社会功能目标问题更直接和社会安全网相关，更直接和消费者相关。因此，对国有医院的政府监管和社会监督尤为重要。, http://www.100md.com