方法创新与依法行政
□陈国栋
从法律角度来看，某市食品药品监管局要求药品批发企业在药品包装上加贴企业标识并在监管部门备案的行为，不是行政法上的具有法律约束力的具体行政行为，也不是具有法律约束力的行政规则。
虽然该局要求企业贴标签，要求企业备案，但是并没有明确表示如果不服从此要求会导致何种制裁——检查是行政机关正常的执法手段而非行政法意义上的制裁手段。这种要求没有以法律强制力作为后盾，不会引起法律制裁，因而不是企业应该承担的义务。就此而言，企业可以自由选择是否服从这一要求，即使不服从也不会导致企业丧失药品经营的权利。
由此看来，这一要求在本质上并非食品药品监管部门的命令，而是对药品批发企业市场行为的积极引导。这种行为不会对行政相对人的权利义务产生直接影响，只是行政指导行为，因此，不受行政法治的“职权法定”原则的约束。也正因为如此，虽然法律法规没有明文规定食品药品监管部门可以如此作为，但只要这类行为是在药品监管职权范围内，那么，凭借药品监管部门的管理知识、职权和经验，只要是以公共利益为目的，就可以自由实施各种有利的监管手段。从这个角度来说，行政制度具有灵活性与稳定性，一般不会引起法律上的纠纷。
, 百拇医药
如果企业采取合作的态度，给药品加贴标签，药品监管机关就相信其质量而减少检查频次，这种做法本质上和国家质量监管部门给某些品牌冠以质量安全、免检产品的标签是一样的。它们通过这种方式给行政相对人分类，以此来区分高质产品与不高质产品，虽然这种手段并不能表明不贴标签的药品就不是安全可靠的药品，但是不可否认的是，这种手段有其必要性与优越性。它既可以更有效地利用执法资源，节约监管成本，又可以为企业节省质量证明成本及市场宣传成本，还可以节省群众的“淘宝”成本，提高群众用药安全感。总之，如果该措施能够顺利实施，应该能起到“良币驱逐伪币”的效果。因此，这样的行政指导、这样的执法创新是可取的，与依法行政原则并不冲突。
但是，这一行政指导行为还是存在着法律规制的余地。药品监管部门虽然不能运用法律权力对不服从的企业进行制裁，但它却通过权力运用技术，合法运用法律赋予的检查权对不服从指导的企业施加事实上的制裁。它以合法而隐秘的方式，在一定程度上“影响”了企业的经营权利。所以，这种行为引起人们的质疑甚至反感也就不足为奇了。
, 百拇医药
行政机关尽管没有直接强制被指导人必须履行指导内容的权力，但在行政指导的运作过程中，很多被指导者又不得不服从，原因在于法律和行政制度中规定，政府对企业在经营活动范围、进出口品种和数额等方面，拥有许可认可权、资金分配权、税制优惠权以及制裁使用权。并且，行政机关还会借助于其他行政机关的力量，运用迂回战术来扩大这种事实上的强制效果，实现对被指导人的包围。这个时候，相对人面对强势的行政权背景，只能作出无奈的屈服。从这个角度来说，行政指导已被结构化，化身为一系列的权力运用与组织技术，化身为行政管理制度，而不是行政机关意愿的简单表达。所以，对行政指导的法律控制与救济也是现代法治进程中的重大课题。
控制行政指导的关键在于控制这种事实权力的滥用，而不是简单地取消行政指导这一方式，片面强调行政机关的一切行为必须有法律的明确授权。在本案中，如果没有行政指导，药品监管的创新也就成了空话、套话。而且，现代社会不仅继续重视政府的公共管理职责，也越来越强调相对人的社会责任，所以，服从行政指导，和行政机关一起完成社会治理工程，也是相对人(特别是企业)承担社会责任的一种便利渠道。但是，也正因为要取得相对人的配合，降低行政指导的事实强制性，加强行政指导的温情性与相对人的信任度就显得尤其重要。因此，要加强行政指导的透明性、民主性、科学性与稳定性。行政机关应当公开与行政指导相关的各种信息，应当在多方相对人和专家的参与下，根据具体情况归纳出行政指导和建议的过程，应当尽量减少相对人的成本，降低风险。
总之，行政指导具有应急性、简便性、温情性、稳定性和隐秘性等多种特点。虽然行政机关因此可以节省行政资源，可以动用相对人力量，将行政权力的效能最大化，但这也对行政机关的执政能力提出了更高要求。在一定意义上，行政指导是在支出政府信用购买相对人的配合，所以，行政机关需要运用各种资源和方法来保障指导的顺利实施，保障指导的成功，保障指导不劳民伤财，否则政府将失去领导力，以后的执政也将很难得到相对人的配合。
(作者单位：大连理工大学), http://www.100md.com
从法律角度来看，某市食品药品监管局要求药品批发企业在药品包装上加贴企业标识并在监管部门备案的行为，不是行政法上的具有法律约束力的具体行政行为，也不是具有法律约束力的行政规则。
虽然该局要求企业贴标签，要求企业备案，但是并没有明确表示如果不服从此要求会导致何种制裁——检查是行政机关正常的执法手段而非行政法意义上的制裁手段。这种要求没有以法律强制力作为后盾，不会引起法律制裁，因而不是企业应该承担的义务。就此而言，企业可以自由选择是否服从这一要求，即使不服从也不会导致企业丧失药品经营的权利。
由此看来，这一要求在本质上并非食品药品监管部门的命令，而是对药品批发企业市场行为的积极引导。这种行为不会对行政相对人的权利义务产生直接影响，只是行政指导行为，因此，不受行政法治的“职权法定”原则的约束。也正因为如此，虽然法律法规没有明文规定食品药品监管部门可以如此作为，但只要这类行为是在药品监管职权范围内，那么，凭借药品监管部门的管理知识、职权和经验，只要是以公共利益为目的，就可以自由实施各种有利的监管手段。从这个角度来说，行政制度具有灵活性与稳定性，一般不会引起法律上的纠纷。
, 百拇医药
如果企业采取合作的态度，给药品加贴标签，药品监管机关就相信其质量而减少检查频次，这种做法本质上和国家质量监管部门给某些品牌冠以质量安全、免检产品的标签是一样的。它们通过这种方式给行政相对人分类，以此来区分高质产品与不高质产品，虽然这种手段并不能表明不贴标签的药品就不是安全可靠的药品，但是不可否认的是，这种手段有其必要性与优越性。它既可以更有效地利用执法资源，节约监管成本，又可以为企业节省质量证明成本及市场宣传成本，还可以节省群众的“淘宝”成本，提高群众用药安全感。总之，如果该措施能够顺利实施，应该能起到“良币驱逐伪币”的效果。因此，这样的行政指导、这样的执法创新是可取的，与依法行政原则并不冲突。
但是，这一行政指导行为还是存在着法律规制的余地。药品监管部门虽然不能运用法律权力对不服从的企业进行制裁，但它却通过权力运用技术，合法运用法律赋予的检查权对不服从指导的企业施加事实上的制裁。它以合法而隐秘的方式，在一定程度上“影响”了企业的经营权利。所以，这种行为引起人们的质疑甚至反感也就不足为奇了。
, 百拇医药
行政机关尽管没有直接强制被指导人必须履行指导内容的权力，但在行政指导的运作过程中，很多被指导者又不得不服从，原因在于法律和行政制度中规定，政府对企业在经营活动范围、进出口品种和数额等方面，拥有许可认可权、资金分配权、税制优惠权以及制裁使用权。并且，行政机关还会借助于其他行政机关的力量，运用迂回战术来扩大这种事实上的强制效果，实现对被指导人的包围。这个时候，相对人面对强势的行政权背景，只能作出无奈的屈服。从这个角度来说，行政指导已被结构化，化身为一系列的权力运用与组织技术，化身为行政管理制度，而不是行政机关意愿的简单表达。所以，对行政指导的法律控制与救济也是现代法治进程中的重大课题。
控制行政指导的关键在于控制这种事实权力的滥用，而不是简单地取消行政指导这一方式，片面强调行政机关的一切行为必须有法律的明确授权。在本案中，如果没有行政指导，药品监管的创新也就成了空话、套话。而且，现代社会不仅继续重视政府的公共管理职责，也越来越强调相对人的社会责任，所以，服从行政指导，和行政机关一起完成社会治理工程，也是相对人(特别是企业)承担社会责任的一种便利渠道。但是，也正因为要取得相对人的配合，降低行政指导的事实强制性，加强行政指导的温情性与相对人的信任度就显得尤其重要。因此，要加强行政指导的透明性、民主性、科学性与稳定性。行政机关应当公开与行政指导相关的各种信息，应当在多方相对人和专家的参与下，根据具体情况归纳出行政指导和建议的过程，应当尽量减少相对人的成本，降低风险。
总之，行政指导具有应急性、简便性、温情性、稳定性和隐秘性等多种特点。虽然行政机关因此可以节省行政资源，可以动用相对人力量，将行政权力的效能最大化，但这也对行政机关的执政能力提出了更高要求。在一定意义上，行政指导是在支出政府信用购买相对人的配合，所以，行政机关需要运用各种资源和方法来保障指导的顺利实施，保障指导的成功，保障指导不劳民伤财，否则政府将失去领导力，以后的执政也将很难得到相对人的配合。
(作者单位：大连理工大学), http://www.100md.com