运输中的药品违法如何处理
□李元起
问：执法人员在监督检查中发现，通过铁路、物流公司等渠道运输药品中存在大量违法现象，如运输的药品中有假劣药品，有要求低温、冷藏储存的药品，还存在发运和接收当事人无证经营等违法行为。执法人员在查处这些违法行为时，铁路、物流公司等部门往往以内部规定为由，拒绝对涉案药品进行查封扣押，要求必须通知接收当事人到场，办理提货手续后再进行处理。而通知接收当事人到场提货，往往产生接收当事人拒不到场或执法人员走后提走药品等问题，致使假劣药品流入市场和违法违规经营行为无法查处。
通过铁路、物流公司、邮寄等渠道运输药品，若存在运输的药品涉嫌假劣药品、运输储藏温度不符合要求、无证经营等违法违规行为，而上述单位又不配合调查，应当如何处理？执法人员是否可以在铁路、物流公司等单位的储藏场所对违法药品采取查封扣押、先行登记保存等措施？
——山东省莱阳市食品药品监管局 徐世太
, 百拇医药
答:对于通过铁路、物流公司、邮政等渠道运输的药品存在涉嫌假劣、运输储藏温度不符合要求、发运和接收当事人无证经营等违法违规行为如何处理的问题，实际情况比较复杂，法律规定很不明确。根据法律的一般规定和监督管理的实际需要，处理此类问题时，笔者认为应当从以下方面加以考虑。
一方面，虽然我国目前的法律、法规或规章没有关于药品监督管理部门对于此类问题如何进行处理的明确、具体规定，有关法律、法规或规章也并未把对运输过程中的药品监督管理权授予其他机关，但按照行政执法的一般原理和药品监督管理部门的职责要求可知，药品监督管理部门作为专门的药品监督管理机关，理应拥有对药品研制、生产、经营和使用等各个环节进行监督管理的权力。因此，对通过铁路、物流公司、邮政等渠道运输的假劣药品，药品监督管理部门当然有权依法查处。根据法律的有关规定，国家机关依法行使职权，任何公民、法人和社会组织都有服从和协助的义务。药品监督管理部门是依法行使药品监督管理权的国家行政机关，依法查处通过铁路、物流公司、邮政等渠道运输的假劣药品既然是其行使的行政职权之一，铁路、物流公司、邮政等承担药品运输的部门就有义务协助药品监督管理部门行使这种职权。对于不履行协助义务的运输部门，药品监督管理部门可以依法定程序通过其上级主管部门协调解决，也可通过司法机关依法采取相应措施协助解决，或者依法自行采取相关措施予以解决。根据《中华人民共和国药品管理法》第七十七条的规定，药品监督管理部门或有关司法机关对于“知道或者应当知道属于假劣药品而为其提供运输、保管、仓储等便利条件的，没收全部运输、保管、仓储的收入，并处违法收入百分之五十以上三倍以下的罚款；对于构成犯罪的，依法追究其刑事责任。”同时，既然有权依法查处通过铁路、物流公司、邮政等渠道运输的假劣药品，为了及时、准确、有效地解决问题，在必要的时候，药品监督管理部门的执法人员当然也就可以依法定程序在铁路、物流公司、邮政等单位的储藏场所对假劣药品采取查封扣押、先行登记保存等强制措施。
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另一方面，铁路、物流公司、邮政等部门是根据国家有关法律、法规或规章的规定从事各项运输业务的专业部门，自有其法定的监督管理部门、监督管理规则和职责范围，其他机关或部门没有正当理由不能任意干预其在法定范围内的业务运行。具体到药品运输问题上，从目前国家的有关规定来看，除了国家明令必须按照特别要求运输的特殊药品(如麻醉药品等)之外，铁路、物流公司、邮政等运输部门对客户交付运输的普通药品都可以作为一般货物进行运输，对于药品是否假劣，发运和接收当事人有无药品经营证件等情况，运输部门并没有必须了解清楚的法定义务(实际上，它们也不具备了解清楚的能力)。因此，只要具备了一般货物运输的要求，发运当事人通过铁路、物流公司、邮局等渠道运输普通药品，运输部门和发运、接收当事人之间就形成了一般货物运输合同法律关系，运输部门必须按照有关规定把货物安全交付接收当事人。由于药品监督管理部门不是其主管部门，在没有足够的证据证明药品为假劣药的情况下，铁路、物流公司、邮政等部门拒绝药品监督管理部门对由其运输的药品采取查封扣押、先行登记保存等强制措施，要求必须通知接收当事人到场，办理提货手续后再进行处理是有道理和依据的。同时，根据《中华人民共和国药品管理法》的规定，药品监督管理部门的权限范围主要是对药品的研制、生产、经营和使用环节进行监督管理，对药品运输环节的监督管理并没有明确的授权。因此，在没有充分的证据能证明运输部门运输的药品是假劣药品的情况下，药品监督管理部门不应对通过铁路、物流公司、邮局等渠道运输的药品进行一般检查，也就不能对所运输的药品采取查封扣押、先行登记保存等措施。至于在一般情况下，运输储藏温度不符合要求，造成运输的药品出现质量问题，应当由发运和接收当事人与运输部门解决，药品监督管理部门不应在此阶段插手其中；在一般情况下，发运和接收当事人无证经营的问题，也应当由药品监督管理部门在对药品的研制、生产、经营和使用环节进行监督管理的过程中予以解决，而不应在药品运输环节中解决。
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总之，药品监督管理部门对通过铁路、物流公司、邮政等渠道运输的假劣药品进行查处，在铁路、物流公司、邮政等单位的储藏场所对假劣药品采取查封扣押、先行登记保存等强制措施时，应当注意以下问题：一、在主动行使职权的同时，应严守职责范围。运输过程应当是药品监督管理的重要部分之一，对运输环节缺乏监督管理或者监督管理不严，是造成假劣药品泛滥的重要原因之一。因此，药品监督管理部门应当主动行使职权，对药品的运输过程进行积极监督管理，以尽可能杜绝或减少假劣药品，维护人民群众的身体健康和生命安全。但同时应当注意，药品运输是一项涉及到铁路、物流公司、邮政等多个部门的工作，存在着行政监督管理权与企业自主经营权之间的矛盾和冲突，也存在着多个行政主管部门之间监管权限的交叉和冲突。所以,药品监督管理部门在行使监督管理权时，必须注意与运输部门的关系，注意与其他监督管理部门的权限分工，发扬“谦抑”精神，严守自己的职责范围，既不侵犯其他监督管理部门的职权，也不侵犯运输部门的自主经营权。具体地讲，在当前的分工环境下，药品监督管理部门只应当对“有充分的证据能证明运输部门运输的药品是假劣药品”和“运输部门知道或者应当知道属于假劣药品而为其提供运输、保管、仓储等便利条件”的案件进行查处，而不应当对运输部门运输药品的活动进行经常性、普遍性的监督管理。二、在大胆采取措施的同时，应严守法定程序。权力的行使得有一定措施的保障才能实现，因此，药品监管部门在查处运输中的药品违法案件时，对于涉案药品需要采取查封扣押、先行登记保存等法定措施的；对于不履行协助义务的运输部门或有关人员需要采取相关措施甚至予以处罚的，应当大胆地亲自或者通过其他国家机关采取相关措施或予以处罚，以保障及时、准确、有效地解决问题。但是，在采取相关措施或予以处罚时，尤其是药品监督管理机关亲自采取措施或进行处罚时，必须严守法定程序。程序正义是实现实体正义的保障，在实体法律缺乏明确具体的规定时尤其如此。所以，药品监督管理部门在对运输药品违法案件的查处过程中，必须严守法定程序，在事实确凿的基础上，做到法律依据明确，实施主体适格，处理时限精确，法律文书规范，措施手段合理，适用范围适当。
(作者系中国人民大学法学院副教授、硕士生导师，中国宪法学研究会理事兼副秘书长), http://www.100md.com
问：执法人员在监督检查中发现，通过铁路、物流公司等渠道运输药品中存在大量违法现象，如运输的药品中有假劣药品，有要求低温、冷藏储存的药品，还存在发运和接收当事人无证经营等违法行为。执法人员在查处这些违法行为时，铁路、物流公司等部门往往以内部规定为由，拒绝对涉案药品进行查封扣押，要求必须通知接收当事人到场，办理提货手续后再进行处理。而通知接收当事人到场提货，往往产生接收当事人拒不到场或执法人员走后提走药品等问题，致使假劣药品流入市场和违法违规经营行为无法查处。
通过铁路、物流公司、邮寄等渠道运输药品，若存在运输的药品涉嫌假劣药品、运输储藏温度不符合要求、无证经营等违法违规行为，而上述单位又不配合调查，应当如何处理？执法人员是否可以在铁路、物流公司等单位的储藏场所对违法药品采取查封扣押、先行登记保存等措施？
——山东省莱阳市食品药品监管局 徐世太
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答:对于通过铁路、物流公司、邮政等渠道运输的药品存在涉嫌假劣、运输储藏温度不符合要求、发运和接收当事人无证经营等违法违规行为如何处理的问题，实际情况比较复杂，法律规定很不明确。根据法律的一般规定和监督管理的实际需要，处理此类问题时，笔者认为应当从以下方面加以考虑。
一方面，虽然我国目前的法律、法规或规章没有关于药品监督管理部门对于此类问题如何进行处理的明确、具体规定，有关法律、法规或规章也并未把对运输过程中的药品监督管理权授予其他机关，但按照行政执法的一般原理和药品监督管理部门的职责要求可知，药品监督管理部门作为专门的药品监督管理机关，理应拥有对药品研制、生产、经营和使用等各个环节进行监督管理的权力。因此，对通过铁路、物流公司、邮政等渠道运输的假劣药品，药品监督管理部门当然有权依法查处。根据法律的有关规定，国家机关依法行使职权，任何公民、法人和社会组织都有服从和协助的义务。药品监督管理部门是依法行使药品监督管理权的国家行政机关，依法查处通过铁路、物流公司、邮政等渠道运输的假劣药品既然是其行使的行政职权之一，铁路、物流公司、邮政等承担药品运输的部门就有义务协助药品监督管理部门行使这种职权。对于不履行协助义务的运输部门，药品监督管理部门可以依法定程序通过其上级主管部门协调解决，也可通过司法机关依法采取相应措施协助解决，或者依法自行采取相关措施予以解决。根据《中华人民共和国药品管理法》第七十七条的规定，药品监督管理部门或有关司法机关对于“知道或者应当知道属于假劣药品而为其提供运输、保管、仓储等便利条件的，没收全部运输、保管、仓储的收入，并处违法收入百分之五十以上三倍以下的罚款；对于构成犯罪的，依法追究其刑事责任。”同时，既然有权依法查处通过铁路、物流公司、邮政等渠道运输的假劣药品，为了及时、准确、有效地解决问题，在必要的时候，药品监督管理部门的执法人员当然也就可以依法定程序在铁路、物流公司、邮政等单位的储藏场所对假劣药品采取查封扣押、先行登记保存等强制措施。
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另一方面，铁路、物流公司、邮政等部门是根据国家有关法律、法规或规章的规定从事各项运输业务的专业部门，自有其法定的监督管理部门、监督管理规则和职责范围，其他机关或部门没有正当理由不能任意干预其在法定范围内的业务运行。具体到药品运输问题上，从目前国家的有关规定来看，除了国家明令必须按照特别要求运输的特殊药品(如麻醉药品等)之外，铁路、物流公司、邮政等运输部门对客户交付运输的普通药品都可以作为一般货物进行运输，对于药品是否假劣，发运和接收当事人有无药品经营证件等情况，运输部门并没有必须了解清楚的法定义务(实际上，它们也不具备了解清楚的能力)。因此，只要具备了一般货物运输的要求，发运当事人通过铁路、物流公司、邮局等渠道运输普通药品，运输部门和发运、接收当事人之间就形成了一般货物运输合同法律关系，运输部门必须按照有关规定把货物安全交付接收当事人。由于药品监督管理部门不是其主管部门，在没有足够的证据证明药品为假劣药的情况下，铁路、物流公司、邮政等部门拒绝药品监督管理部门对由其运输的药品采取查封扣押、先行登记保存等强制措施，要求必须通知接收当事人到场，办理提货手续后再进行处理是有道理和依据的。同时，根据《中华人民共和国药品管理法》的规定，药品监督管理部门的权限范围主要是对药品的研制、生产、经营和使用环节进行监督管理，对药品运输环节的监督管理并没有明确的授权。因此，在没有充分的证据能证明运输部门运输的药品是假劣药品的情况下，药品监督管理部门不应对通过铁路、物流公司、邮局等渠道运输的药品进行一般检查，也就不能对所运输的药品采取查封扣押、先行登记保存等措施。至于在一般情况下，运输储藏温度不符合要求，造成运输的药品出现质量问题，应当由发运和接收当事人与运输部门解决，药品监督管理部门不应在此阶段插手其中；在一般情况下，发运和接收当事人无证经营的问题，也应当由药品监督管理部门在对药品的研制、生产、经营和使用环节进行监督管理的过程中予以解决，而不应在药品运输环节中解决。
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总之，药品监督管理部门对通过铁路、物流公司、邮政等渠道运输的假劣药品进行查处，在铁路、物流公司、邮政等单位的储藏场所对假劣药品采取查封扣押、先行登记保存等强制措施时，应当注意以下问题：一、在主动行使职权的同时，应严守职责范围。运输过程应当是药品监督管理的重要部分之一，对运输环节缺乏监督管理或者监督管理不严，是造成假劣药品泛滥的重要原因之一。因此，药品监督管理部门应当主动行使职权，对药品的运输过程进行积极监督管理，以尽可能杜绝或减少假劣药品，维护人民群众的身体健康和生命安全。但同时应当注意，药品运输是一项涉及到铁路、物流公司、邮政等多个部门的工作，存在着行政监督管理权与企业自主经营权之间的矛盾和冲突，也存在着多个行政主管部门之间监管权限的交叉和冲突。所以,药品监督管理部门在行使监督管理权时，必须注意与运输部门的关系，注意与其他监督管理部门的权限分工，发扬“谦抑”精神，严守自己的职责范围，既不侵犯其他监督管理部门的职权，也不侵犯运输部门的自主经营权。具体地讲，在当前的分工环境下，药品监督管理部门只应当对“有充分的证据能证明运输部门运输的药品是假劣药品”和“运输部门知道或者应当知道属于假劣药品而为其提供运输、保管、仓储等便利条件”的案件进行查处，而不应当对运输部门运输药品的活动进行经常性、普遍性的监督管理。二、在大胆采取措施的同时，应严守法定程序。权力的行使得有一定措施的保障才能实现，因此，药品监管部门在查处运输中的药品违法案件时，对于涉案药品需要采取查封扣押、先行登记保存等法定措施的；对于不履行协助义务的运输部门或有关人员需要采取相关措施甚至予以处罚的，应当大胆地亲自或者通过其他国家机关采取相关措施或予以处罚，以保障及时、准确、有效地解决问题。但是，在采取相关措施或予以处罚时，尤其是药品监督管理机关亲自采取措施或进行处罚时，必须严守法定程序。程序正义是实现实体正义的保障，在实体法律缺乏明确具体的规定时尤其如此。所以，药品监督管理部门在对运输药品违法案件的查处过程中，必须严守法定程序，在事实确凿的基础上，做到法律依据明确，实施主体适格，处理时限精确，法律文书规范，措施手段合理，适用范围适当。
(作者系中国人民大学法学院副教授、硕士生导师，中国宪法学研究会理事兼副秘书长), http://www.100md.com