特殊情况下的法律之治
□宋民宪
2008年“5·12”汶川地震中，L市辖区内的大型药品经营零售企业A公司的经营场所、库房彻底坍塌，企业的档案材料被深度掩埋，企业的经营条件已不再具备。6月12日，在地震发生一个月时，该企业的法定代表人来到L市食品药品监管局，要求补办《药品经营许可证》，恢复药品经营活动。对于此特殊情况，执法人员展开了热烈讨论，在诸多观点中，认为特殊情况特殊办理的意见占大多数。
此次汶川大地震，作为特大自然灾害，在法律上是一种不可抗力，因此虽然其后果是大范围地破坏了社会的正常秩序和生产、生活条件，但各个政府部门和司法机关在相关政务工作和司法工作中应作出特殊应对，也包括相关法律对灾害中一些行为的特殊调整。例如，医务人员为救出受伤者进入危房和废墟之中实施截肢，在帐篷里为受伤者进行手术，按照有关医疗管理的规定是不符合条件的，但在地震这样的特殊情况下是允许的；如果医务人员尽最大努力，伤者身体的某些部位仍发生感染是可以免责的，这也是在抗震救灾中没有发生医疗事故纠纷的原因之一。大量包括药品在内的救灾物资运抵灾区，其贮藏条件很难完全符合要求，显然不分情况地以不符合GSP规定没收销毁是不妥当的。国家曾经颁布关于抗震救灾的法律、法规，但由于没有实践和经验，在汶川地震中所发挥的作用十分有限。如《抗震救灾法》规定，国家地震行政管理部门负责抗震救灾工作，但地震所造成的破坏，显然超出了该部门的能力范围和其实际承担相关工作的可能。因此，笔者认为，在特大自然灾害后，仍然机械地套用正常情况下关于药品经营企业的相关规定，处理包括灾后重建在内的药品经营企业管理值得商榷。
, 百拇医药
具体到上述话题中，首先，A公司的经营场所、库房彻底坍塌，如果此时该公司另外找到经营场地就不需要补办《药品经营许可证》，而应该是提出变更申请。显然，其打算在原址恢复经营。其次，如果A公司在原址恢复经营，经当事人申请，L市药品监管部门应依法验收合格后，受理其补办《药品经营许可证》的申请。在这一过程中，应尽量帮扶当事人在原址恢复重建。第三，A公司的档案材料被深度掩埋，L市药品监管部门完全可以提供原申报资料，由申请人核对，并提出其需要变更的部分,然后再核实看是否受理。另外，《药品经营许可证》是药品经营企业身份证明文件之一，也是办理《营业执照》的前置条件，但药品监管人员不能认为，“只要有《药品经营许可证》，不论什么情况下都可以经营药品”，这一认识与相关法律的规定是相违背的。
正如2008年6月17日，国家食品药品监管局局长邵明立提出：“恢复灾区监管工作刻不容缓。随着灾区的生产生活逐步恢复，一些药品生产、批发企业和零售门店陆续恢复生产经营，特殊时期，要监督企业严格执行生产经营质量管理规范，避免出现药品质量安全事故”、“对生产、经营质量体系受损，不能保证生产、经营质量安全的，必须重新组织质量管理规范认证，决不能盲目恢复生产、经营”的要求。可见，其重点仍然是药品质量与安全。事实上，为了保证抗震救灾，2008年5月15日，四川省食品药品监管局作出决定，要求灾区食品药品监管部门加强药品监管工作，加大对利用抗震救灾生产销售假劣药品行为的打击力度，对抗震救灾的药品进行按批检验，同时对到期的多项行政许可自动延期。四川省政府政务服务中心立即转发了四川省食品药品监管局的文件，其他省级部门亦采取了相应的措施，例如，工商局将《营业执照》年检自动延期到9月30日，并免收工本费。成都市食品药品监管局也对重灾区的药品经营企业采取了由区县食品药品监管局、公安机关出证，予以补发或者变更《药品经营许可证》的措施，在场地上根据灾后安置和重建的具体情况，不强调面积的要求，而在根据药品的类别、贮藏规定、使用量等，实行小量、短期、快流转的要求，保证了药品质量和灾区对药品的需求。其后，国务院作出决定，灾民安置、灾后重建用地实行先用后办行政审批。这些文件精神和要求皆表明，重大自然灾害下的行政许可等法律行为不能用正常情况下的法律规范予以制约，监管人员应在法律原则性的规定中做出合法而适当的自由裁量。
, 百拇医药
话题中介绍的情况从另一个角度说明了法治已经深入人心。地震发生后，A公司法定代表人的家人也可能遇害或者受伤，企业职工也有类似情况，企业更是遭受了重大的财产损失，在承受巨大身心创伤的情况下，该法定代表人依然到L市药品监管部门要求补发《药品经营许可证》，这充分说明其具有较强的法治意识和依法经营理念。如果L市药品监管部门的工作人员热情接待，耐心听取所有前来申请恢复经营的当事人的请求，在不违背法律原则的情况下，积极地提出恢复经营的意见或者建议，一定能够取得更多行政相对人对其工作的理解和支持。如果监管部门都这样做，在引导社会秩序恢复、改善政府部门和行政相对人的关系、构建社会和谐等方面也将起到积极作用，这也正是法律之治的所要达到的目的。
在具体适用法律过程中，监管人员如何适用法律原则与法律规则呢？法律原则是指法律中最基本、根本的要求，而法律规则是法律中具体、明确的规定。通常情况下监管人员应该适用法律规则，而不适用法律原则，只有在穷尽规则而不能适用或者在适用规则存在明显不合理的情况，对原则充分说理的情况下便可适用。我国民事诉讼中曾经有“法律继承优于遗嘱继承”的判例，即以公序良俗原则作为适用依据而成为经典，这类法律原则在行政管理中也应同样适用，尤其是对特大自然灾害后，特殊情况下一些特殊行为的处理。
总之，特大自然灾害后的重建是一个及其复杂的课题，国家多个部门正在研究制定、修订有关法律和有关政策，可以肯定的是，法治、和谐社会建设、发展仍然是基本原则。
(作者系四川省食品药品监管局政策法规处处长), 百拇医药
2008年“5·12”汶川地震中，L市辖区内的大型药品经营零售企业A公司的经营场所、库房彻底坍塌，企业的档案材料被深度掩埋，企业的经营条件已不再具备。6月12日，在地震发生一个月时，该企业的法定代表人来到L市食品药品监管局，要求补办《药品经营许可证》，恢复药品经营活动。对于此特殊情况，执法人员展开了热烈讨论，在诸多观点中，认为特殊情况特殊办理的意见占大多数。
此次汶川大地震，作为特大自然灾害，在法律上是一种不可抗力，因此虽然其后果是大范围地破坏了社会的正常秩序和生产、生活条件，但各个政府部门和司法机关在相关政务工作和司法工作中应作出特殊应对，也包括相关法律对灾害中一些行为的特殊调整。例如，医务人员为救出受伤者进入危房和废墟之中实施截肢，在帐篷里为受伤者进行手术，按照有关医疗管理的规定是不符合条件的，但在地震这样的特殊情况下是允许的；如果医务人员尽最大努力，伤者身体的某些部位仍发生感染是可以免责的，这也是在抗震救灾中没有发生医疗事故纠纷的原因之一。大量包括药品在内的救灾物资运抵灾区，其贮藏条件很难完全符合要求，显然不分情况地以不符合GSP规定没收销毁是不妥当的。国家曾经颁布关于抗震救灾的法律、法规，但由于没有实践和经验，在汶川地震中所发挥的作用十分有限。如《抗震救灾法》规定，国家地震行政管理部门负责抗震救灾工作，但地震所造成的破坏，显然超出了该部门的能力范围和其实际承担相关工作的可能。因此，笔者认为，在特大自然灾害后，仍然机械地套用正常情况下关于药品经营企业的相关规定，处理包括灾后重建在内的药品经营企业管理值得商榷。
, 百拇医药
具体到上述话题中，首先，A公司的经营场所、库房彻底坍塌，如果此时该公司另外找到经营场地就不需要补办《药品经营许可证》，而应该是提出变更申请。显然，其打算在原址恢复经营。其次，如果A公司在原址恢复经营，经当事人申请，L市药品监管部门应依法验收合格后，受理其补办《药品经营许可证》的申请。在这一过程中，应尽量帮扶当事人在原址恢复重建。第三，A公司的档案材料被深度掩埋，L市药品监管部门完全可以提供原申报资料，由申请人核对，并提出其需要变更的部分,然后再核实看是否受理。另外，《药品经营许可证》是药品经营企业身份证明文件之一，也是办理《营业执照》的前置条件，但药品监管人员不能认为，“只要有《药品经营许可证》，不论什么情况下都可以经营药品”，这一认识与相关法律的规定是相违背的。
正如2008年6月17日，国家食品药品监管局局长邵明立提出：“恢复灾区监管工作刻不容缓。随着灾区的生产生活逐步恢复，一些药品生产、批发企业和零售门店陆续恢复生产经营，特殊时期，要监督企业严格执行生产经营质量管理规范，避免出现药品质量安全事故”、“对生产、经营质量体系受损，不能保证生产、经营质量安全的，必须重新组织质量管理规范认证，决不能盲目恢复生产、经营”的要求。可见，其重点仍然是药品质量与安全。事实上，为了保证抗震救灾，2008年5月15日，四川省食品药品监管局作出决定，要求灾区食品药品监管部门加强药品监管工作，加大对利用抗震救灾生产销售假劣药品行为的打击力度，对抗震救灾的药品进行按批检验，同时对到期的多项行政许可自动延期。四川省政府政务服务中心立即转发了四川省食品药品监管局的文件，其他省级部门亦采取了相应的措施，例如，工商局将《营业执照》年检自动延期到9月30日，并免收工本费。成都市食品药品监管局也对重灾区的药品经营企业采取了由区县食品药品监管局、公安机关出证，予以补发或者变更《药品经营许可证》的措施，在场地上根据灾后安置和重建的具体情况，不强调面积的要求，而在根据药品的类别、贮藏规定、使用量等，实行小量、短期、快流转的要求，保证了药品质量和灾区对药品的需求。其后，国务院作出决定，灾民安置、灾后重建用地实行先用后办行政审批。这些文件精神和要求皆表明，重大自然灾害下的行政许可等法律行为不能用正常情况下的法律规范予以制约，监管人员应在法律原则性的规定中做出合法而适当的自由裁量。
, 百拇医药
话题中介绍的情况从另一个角度说明了法治已经深入人心。地震发生后，A公司法定代表人的家人也可能遇害或者受伤，企业职工也有类似情况，企业更是遭受了重大的财产损失，在承受巨大身心创伤的情况下，该法定代表人依然到L市药品监管部门要求补发《药品经营许可证》，这充分说明其具有较强的法治意识和依法经营理念。如果L市药品监管部门的工作人员热情接待，耐心听取所有前来申请恢复经营的当事人的请求，在不违背法律原则的情况下，积极地提出恢复经营的意见或者建议，一定能够取得更多行政相对人对其工作的理解和支持。如果监管部门都这样做，在引导社会秩序恢复、改善政府部门和行政相对人的关系、构建社会和谐等方面也将起到积极作用，这也正是法律之治的所要达到的目的。
在具体适用法律过程中，监管人员如何适用法律原则与法律规则呢？法律原则是指法律中最基本、根本的要求，而法律规则是法律中具体、明确的规定。通常情况下监管人员应该适用法律规则，而不适用法律原则，只有在穷尽规则而不能适用或者在适用规则存在明显不合理的情况，对原则充分说理的情况下便可适用。我国民事诉讼中曾经有“法律继承优于遗嘱继承”的判例，即以公序良俗原则作为适用依据而成为经典，这类法律原则在行政管理中也应同样适用，尤其是对特大自然灾害后，特殊情况下一些特殊行为的处理。
总之，特大自然灾害后的重建是一个及其复杂的课题，国家多个部门正在研究制定、修订有关法律和有关政策，可以肯定的是，法治、和谐社会建设、发展仍然是基本原则。
(作者系四川省食品药品监管局政策法规处处长), 百拇医药