浅谈行政程序瑕疵及其补正
□广东省韶关市食品药品监管局 钟震球
问题的缘起
行政程序瑕疵的性质及特点
某地食品药品监管局接群众举报称:有一经营进口物品的商店销售药品。执法人员经查发现该商店未取得《药品经营许可证》，便明确向商店负责人指出其行为违法，并依法对该商店的所有药品采取现行登记保存措施。经进一步调查取证，确认无证销售的药品均标示香港某公司生产，但却没有获得国家进口药品注册批准文号，且是通过非法渠道购进。在调查过程中，当事人也认识到了其行为的违法性，配合调查并如实供述相关违法事实。药品监管部门认为：该商店无证经营药品事实清楚，证据充分，同时涉案药品是未经批准进口的药品，依据《药品管理法》第四十八条规定应以假药论处。鉴于当事人对其行为的违法性有一定程度的认识，配合调查，且该行为没有造成用药者身体损害，因此可以从轻处罚，遂依据《药品管理法》第七十三条规定进行了处罚。
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当事人不服处罚，认为《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。《药品监督行政处罚程序规定》第三十二条规定：“药品监督管理部门在进行案件调查时，对已有证据证明有违法行为的，应当出具《责令改正通知书》，责令其改正或者限期改正违法行为。”而药品监管部门在调查取证时，没有作出《责令改正通知书》，违反了法定程序。因此申请行政复议，要求撤销该行政处罚决定。
上述案件中，行政机关在实施行政处罚时，遗漏了法定程序中的某一步骤，导致具体行政行为程序违法。对于这类程序上存在瑕疵，但事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚合理的具体行政行为，当事人不服处罚，以程序违法申请行政复议或提起行政诉讼时如何处理，是理论和实践中都存在较大争议的问题，有必要加以探讨。
行政程序瑕疵的性质及特点
行政程序瑕疵是指某一具体行政行为在程序上存有微小的缺点。由于行政处罚对于行政相对人财产和权益剥夺的特征，因而以程序违法要求撤销行政处罚决定成为行政程序瑕疵争议的主要表现形式。一般认为，行政程序瑕疵有如下特点：
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首先，行政程序瑕疵是轻微的程序违法，主要表现在违反了法定程序某些枝节内容，如遗漏步骤、前后顺序的颠倒、时限的超延等。这种微小的缺点通过事后补正，可以弥补其缺陷而不影响该行政行为的合法性。
其次，违反的法定程序是次要的，如果违反了主要的程序，将导致行政行为的无效或不成立。如事先告知制度、听取当事人的陈述申辩等。实践中，主要和次要程序的区分，需要执法人员结合案件情况和法律的具体规定及法律精神综合分析判断。
第三，没有对行政相对人的实体权益造成侵害。一般而言，较小的程序瑕疵不会对行政相对人的实体权益造成侵害，如上述案例中，当事人的实体权益就没有受到影响。
按照上述标准，如下情形可以归入程序瑕疵：(1)超过法定期限，如采取登记保存措施后，未在7日内及时做出处理决定；行政处罚决定书作出后未在7日内送达给当事人；行政机关未在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。(2)工作的方式方法不符合法定要求，如调查取证时没有出示证件，听取陈述申辩时只有一名执法人员等。(3)遗漏了某些次要的步骤，如上述案件中没有出具《责令改正通知书》等。
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法律对违反行政程序的有关规定
《行政处罚法》第三条第(二)项规定：“没有法定的依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”；《行政复议法》第二十八条和《行政处罚法》第五十四条均把“违反法定程序的”作为撤销该具体行政行为的法定情形。上述规定表明了立法者对于行政处罚中违反法定程序处理的价值取向，即不论违法情节的轻重，凡是违反了法定程序的一律归于无效。这种对于违反法定程序不加区别一刀切的规定，固然有强化“正当程序”理念和纠正“重实体轻程序”执法传统之积弊的考量，但也有“矫枉过正”之嫌。以前述案件为例，当事人无证经营药品的事实清楚，证据充分确凿，适用法律正确，处罚适当。在调查取证中，执法人员已明确向当事人指出其行为违法并对所销售的药品采取先行登记保存措施，虽然遗漏了出具《责令改正通知书》，但对当事人非法销售的药品先行登记保存，客观上已经制止了违法行为的继续，产生了与《责令改正通知书》相同的效果。更为重要的是，遗漏出具《责令改正通知书》这一步骤，并不妨碍无证经营药品违法行为的构成和查处，对当事人的权益也没有影响，因为当事人在执法人员采取先行登记保存措施后就停止了销售药品。
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因此，如果机械地按照《行政复议法》第二十八条或《行政处罚法》第五十四条的规定，对类似上述案件中轻微违反程序的行政处罚决定一撤了之，既不符合上述法律保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织合法权益的立法宗旨，又会造成行政资源浪费和行政效率的低下，甚至可能出现违法者规避法律制裁的情形，如此显然不是法律所要追求的效果。
值得一提的是，我国在立法中曾经对行政程序瑕疵的处理有过科学和可行的规范。如1990年颁布现已废止的《行政复议条例》第四十二条第(二)项规定：“具体行政行为有程序上不足的，决定被申请人补正”，上述“程序上不足”即为轻微的程序瑕疵。然而1999年实施的《行政复议法》却删除了该规定，使得行政复议和行政诉讼的审查标准相统一，这种做法，恰恰是舍弃了行政复议制度作为解决行政争议独特的存在价值。
我国尚未制定统一的行政程序法，对行政程序瑕疵的界定和处理的规定依然缺失。然而，地方的立法走在了前面。2008年10月1日起实施的《湖南省行政程序规定》第一百六十四条规定：“具有下列情形之一的行政执法行为应当予以补正或者更正：(一)未说明理由且事后补充说明理由，当事人、利害关系人没有异议的；(二)文字表述错误或者计算错误的；(三)未载明决定作出日期的；(四)程序上存在其他轻微瑕疵或者遗漏，未侵犯公民、法人或者其他组织合法权利的。补正应当以书面决定的方式作出。”该制度吸收了国外和我国台湾、澳门等地区有关补正的相关内容，填补了我国该方面行政立法的空白，无疑具有引领我国行政程序立法的先导意义。
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行政程序瑕疵的补正
行政程序瑕疵的补正是指对存在轻微程序违法的行政行为，经事后弥补疏漏或缺陷，使其变为合法的行政行为，从而维持其效力并追溯既往。
补正的理论基础：程序瑕疵对行政行为结果不产生实质性影响，表明行政行为体现了法律所追求的公共利益，并且所追求的公共利益大于被违法侵害的行政相对人的权益(主要是程序权益)，因此该违法行政行为无需撤销，其法律效力应当维持。
补正的特点主要有：首先，补正是指通过弥补行政行为所欠缺的程序、形式、方式等非实质性的合法要件，消除行政行为的违法性，使其由违法行政行为变为合法行政行为，其效力得以维持。其次，补正是事后行为，针对的是已经作出的行政行为。第三，补正必须在行政复议终结前完成，如果当事人没有提起行政复议，而是直接向法院提起诉讼的，必须在行政诉讼前进行。因为补正是行政机关自我纠正的行为，若该行为进入诉讼程序，即使行政机关自行纠正了错误，但这种纠正是否有效往往取决于行政相对人是否同意并申请撤诉，或由法院来进行裁定。
具体到前述案件的处理，笔者认为，复议机关受理复议申请后，可以要求被申请人对所遗漏的程序在一定期限内作出补正，即重新出具《责令改正通知书》，并及时通知申请人。申请人可以撤回行政复议申请；如不撤回，则由复议机关作出“被申请人程序违法但已补正，因而维持原行政处罚决定”的复议决定。, 百拇医药
问题的缘起
行政程序瑕疵的性质及特点
某地食品药品监管局接群众举报称:有一经营进口物品的商店销售药品。执法人员经查发现该商店未取得《药品经营许可证》，便明确向商店负责人指出其行为违法，并依法对该商店的所有药品采取现行登记保存措施。经进一步调查取证，确认无证销售的药品均标示香港某公司生产，但却没有获得国家进口药品注册批准文号，且是通过非法渠道购进。在调查过程中，当事人也认识到了其行为的违法性，配合调查并如实供述相关违法事实。药品监管部门认为：该商店无证经营药品事实清楚，证据充分，同时涉案药品是未经批准进口的药品，依据《药品管理法》第四十八条规定应以假药论处。鉴于当事人对其行为的违法性有一定程度的认识，配合调查，且该行为没有造成用药者身体损害，因此可以从轻处罚，遂依据《药品管理法》第七十三条规定进行了处罚。
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当事人不服处罚，认为《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。《药品监督行政处罚程序规定》第三十二条规定：“药品监督管理部门在进行案件调查时，对已有证据证明有违法行为的，应当出具《责令改正通知书》，责令其改正或者限期改正违法行为。”而药品监管部门在调查取证时，没有作出《责令改正通知书》，违反了法定程序。因此申请行政复议，要求撤销该行政处罚决定。
上述案件中，行政机关在实施行政处罚时，遗漏了法定程序中的某一步骤，导致具体行政行为程序违法。对于这类程序上存在瑕疵，但事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚合理的具体行政行为，当事人不服处罚，以程序违法申请行政复议或提起行政诉讼时如何处理，是理论和实践中都存在较大争议的问题，有必要加以探讨。
行政程序瑕疵的性质及特点
行政程序瑕疵是指某一具体行政行为在程序上存有微小的缺点。由于行政处罚对于行政相对人财产和权益剥夺的特征，因而以程序违法要求撤销行政处罚决定成为行政程序瑕疵争议的主要表现形式。一般认为，行政程序瑕疵有如下特点：
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首先，行政程序瑕疵是轻微的程序违法，主要表现在违反了法定程序某些枝节内容，如遗漏步骤、前后顺序的颠倒、时限的超延等。这种微小的缺点通过事后补正，可以弥补其缺陷而不影响该行政行为的合法性。
其次，违反的法定程序是次要的，如果违反了主要的程序，将导致行政行为的无效或不成立。如事先告知制度、听取当事人的陈述申辩等。实践中，主要和次要程序的区分，需要执法人员结合案件情况和法律的具体规定及法律精神综合分析判断。
第三，没有对行政相对人的实体权益造成侵害。一般而言，较小的程序瑕疵不会对行政相对人的实体权益造成侵害，如上述案例中，当事人的实体权益就没有受到影响。
按照上述标准，如下情形可以归入程序瑕疵：(1)超过法定期限，如采取登记保存措施后，未在7日内及时做出处理决定；行政处罚决定书作出后未在7日内送达给当事人；行政机关未在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。(2)工作的方式方法不符合法定要求，如调查取证时没有出示证件，听取陈述申辩时只有一名执法人员等。(3)遗漏了某些次要的步骤，如上述案件中没有出具《责令改正通知书》等。
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法律对违反行政程序的有关规定
《行政处罚法》第三条第(二)项规定：“没有法定的依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”；《行政复议法》第二十八条和《行政处罚法》第五十四条均把“违反法定程序的”作为撤销该具体行政行为的法定情形。上述规定表明了立法者对于行政处罚中违反法定程序处理的价值取向，即不论违法情节的轻重，凡是违反了法定程序的一律归于无效。这种对于违反法定程序不加区别一刀切的规定，固然有强化“正当程序”理念和纠正“重实体轻程序”执法传统之积弊的考量，但也有“矫枉过正”之嫌。以前述案件为例，当事人无证经营药品的事实清楚，证据充分确凿，适用法律正确，处罚适当。在调查取证中，执法人员已明确向当事人指出其行为违法并对所销售的药品采取先行登记保存措施，虽然遗漏了出具《责令改正通知书》，但对当事人非法销售的药品先行登记保存，客观上已经制止了违法行为的继续，产生了与《责令改正通知书》相同的效果。更为重要的是，遗漏出具《责令改正通知书》这一步骤，并不妨碍无证经营药品违法行为的构成和查处，对当事人的权益也没有影响，因为当事人在执法人员采取先行登记保存措施后就停止了销售药品。
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因此，如果机械地按照《行政复议法》第二十八条或《行政处罚法》第五十四条的规定，对类似上述案件中轻微违反程序的行政处罚决定一撤了之，既不符合上述法律保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织合法权益的立法宗旨，又会造成行政资源浪费和行政效率的低下，甚至可能出现违法者规避法律制裁的情形，如此显然不是法律所要追求的效果。
值得一提的是，我国在立法中曾经对行政程序瑕疵的处理有过科学和可行的规范。如1990年颁布现已废止的《行政复议条例》第四十二条第(二)项规定：“具体行政行为有程序上不足的，决定被申请人补正”，上述“程序上不足”即为轻微的程序瑕疵。然而1999年实施的《行政复议法》却删除了该规定，使得行政复议和行政诉讼的审查标准相统一，这种做法，恰恰是舍弃了行政复议制度作为解决行政争议独特的存在价值。
我国尚未制定统一的行政程序法，对行政程序瑕疵的界定和处理的规定依然缺失。然而，地方的立法走在了前面。2008年10月1日起实施的《湖南省行政程序规定》第一百六十四条规定：“具有下列情形之一的行政执法行为应当予以补正或者更正：(一)未说明理由且事后补充说明理由，当事人、利害关系人没有异议的；(二)文字表述错误或者计算错误的；(三)未载明决定作出日期的；(四)程序上存在其他轻微瑕疵或者遗漏，未侵犯公民、法人或者其他组织合法权利的。补正应当以书面决定的方式作出。”该制度吸收了国外和我国台湾、澳门等地区有关补正的相关内容，填补了我国该方面行政立法的空白，无疑具有引领我国行政程序立法的先导意义。
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行政程序瑕疵的补正
行政程序瑕疵的补正是指对存在轻微程序违法的行政行为，经事后弥补疏漏或缺陷，使其变为合法的行政行为，从而维持其效力并追溯既往。
补正的理论基础：程序瑕疵对行政行为结果不产生实质性影响，表明行政行为体现了法律所追求的公共利益，并且所追求的公共利益大于被违法侵害的行政相对人的权益(主要是程序权益)，因此该违法行政行为无需撤销，其法律效力应当维持。
补正的特点主要有：首先，补正是指通过弥补行政行为所欠缺的程序、形式、方式等非实质性的合法要件，消除行政行为的违法性，使其由违法行政行为变为合法行政行为，其效力得以维持。其次，补正是事后行为，针对的是已经作出的行政行为。第三，补正必须在行政复议终结前完成，如果当事人没有提起行政复议，而是直接向法院提起诉讼的，必须在行政诉讼前进行。因为补正是行政机关自我纠正的行为，若该行为进入诉讼程序，即使行政机关自行纠正了错误，但这种纠正是否有效往往取决于行政相对人是否同意并申请撤诉，或由法院来进行裁定。
具体到前述案件的处理，笔者认为，复议机关受理复议申请后，可以要求被申请人对所遗漏的程序在一定期限内作出补正，即重新出具《责令改正通知书》，并及时通知申请人。申请人可以撤回行政复议申请；如不撤回，则由复议机关作出“被申请人程序违法但已补正，因而维持原行政处罚决定”的复议决定。, 百拇医药