我国新型农村合作医疗制度的现状浅析(1)
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2012年4月1日
摘要：为了实现全民医保，填补农村医疗保险制度的空缺，我国政府自2003年起在广大的农村地区推行“新型农村合作医疗制度”，着力提高农村地区的医疗服务水平，改善农村居民的健康状况。自这一制度推出以来，参加医疗保险的农村居民数量日益增多，覆盖范围越来越广。“新农合”在一定程度上解决了农民“有病不敢治、大病小治”的历史性问题，提高了农村居民的健康状况。但是，由于这一制度在资金筹集、管理以及给付方式上的限制，使得参合人员的受惠范围和受惠程度有待改善，国家财政的负担也比较大。对此，政府可以借鉴发达国家优秀的医保经验对新农合的现状进行改进。
关键词：新型农村合作医疗制度德国农村医保经验启示
一、我国新型农村合作医疗制度概况
农村合作医疗制度是在我国农村地区按照“风险共担、互助共济、自愿参加”的原则，通过集体和个人力量共筹资金，用以减轻农村居民在接受医疗、预防和保健服务时的经济负担，具有医疗保险性质的一种互助共济制度。
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早在抗日战争时期，解放区就出现过农民集资兴办的合作医疗，开始了我国农村合作医疗制度的萌芽，并在这之后不断得到深入和发展。但是1976年之后，随着农村家庭联产承包责任制度改革的进行，原有的“一大二公”、以生产队为基础的人民公社组织形式逐步解体，农村合作医疗失去了集体经济的支持，制度运行难以为续，并且在之后很长一段时间都没有建立适当的医疗保障制度。20世纪80年代以来，大多数农村居民几乎没有任何医疗保障。
2003年1月，国务院办公厅转发了卫生部、财政部、农业部联合发布的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，要求从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2~3个县(市)先行试点，取得经验后逐步推广，到2010年实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作制度的目标。
我国新型农村合作医疗的资金主要来源于个人、集体和政府三个方面：农民根据自己的意愿参与保险，每年每人缴费不低于10元，经济发达地区可在农民自愿的基础上根据农民收入水平及实际需要相应提高缴费标准；鼓励有条件的乡村集体经济组织对本地的新型农村合作医疗给予适当扶持，但集体出资部分不得向农民摊派；中央财政对中西部地区除市区以外参合农民每年每人补助10元，中西部地区各级财政对参合农民的资助总额不低于每年每人10元，东部地区各级地方财政对参合农民的资助总额应争取达到每年每人20元(并且政府对新农合的补助呈逐渐上升趋势)。参合农民在因疾病治疗或住院期间所花费用达到起付线并处于封顶线以内的将通过规定程序按比例获得“新农合”基金补偿。
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新型农村合作医疗制度自2003年5月起实施至今，明显扩大了没有组织和低收入人群加入社会医疗保障范围，增加了农村居民的卫生保健能力，但是这项政策在现阶段也存在诸多问题：
1.政策具有不稳定
我国的农村合作医疗制度起源于抗日战争时期，经过长时间的发展成为一项国家政策，但是经济体制改革以后，国家对合作医疗采取了放任自流的态度，这就使得发展农村合作医疗失去了国家政策的“强制性”威力，主动性大大下降，没有足够的动力推动合作医疗政策的实施。再者，20世纪90年代以后，国家为减轻农民负担，取消了强制性“合作医疗”项目，这一政策与国家扶持发展农村合作医疗的政策相冲突，因而加大了发展农村合作医疗的难度。2003年起国家又恢复了这一政策，起起落落的政策变化势必会影响到老百姓参合的积极性和信心。
2.保障范围有待扩大
由于新型农村合作医疗制度的建立是以“自愿参加”为原则并需个人缴费的，所以那些对医保的需求最为迫切的贫困农民无法参加到这一组织中来，最应得到保障的人口却失去了保障的机会。并且，我国农村地域分布极广，各地的生产力水平悬殊，所以很多贫穷的乡镇、村集体根本无法负担起对农民参合的支持。这些都导致我国现行的“新农合”制度的覆盖范围不理想，无法将所有农民纳入其中。
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3.起付线较高，保障水平低
由于新农合的筹资水平较低，各地政府的经济实力不同，对其资金支持度也不同，所以在发生医疗费用后医疗基金所报销的起付线较高。虽然个别经济发达地区的报销比例在逐年提高，但是全国整体的报销比例在20~70%浮动，起付线在500~800元以上，封顶线低的只有一两万。这样一来，老百姓生轻一点的病，医药费不在报销范围之内；生重病大病，超过封顶线的又不能报销且在报销范围内个人还要负担一定的比重，所以可能无力承担。
4.医疗资源分配不均，“新农合”政策难以发挥效力
受经济发展水平的制约，我国的城乡医疗水平、区域医疗水平的差距一直存在。2006年2月，卫生部领导指出，全国的医疗资源80%在城市，20%在农村。农村的医疗服务供给，在病床数量、医疗从业人员、医疗设备等方面都不能得到正常保障，大部分地区的乡镇卫生院和诊所的医疗基础设施条件差，技术水平低，医疗服务质量差。这导致收入本就低的农民在花了钱以后得不到等价的医疗服务，本地就医困难。
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5.国家对相关医疗机构缺乏有效的制约机制，费用难以控制且报销制度不合理
当前我国农村医疗保险的补偿措施主要是指定参保人员到定点的医疗机构就诊，然后由保险基金补偿适当的医疗费用给患者。医疗机构为了增加收入，很可能会尽量给病人多开药、开贵药，出现“小病大治”的情况。而国家对众多的医疗机构又缺乏有效的制约机制，所以医药费支出逐年增多。另外，新农合的报销政策中严格限制了起付线、封顶线、报销比例、药品目录等众多项目，在报销医药费时，还要出具医疗证、身份证、收费单据等等证据，报销手续繁琐，有时为了报销较少的费用可能会来来回回跑上好几趟，得不偿失。
6.统筹层次低，抵御风险的能力较弱
我国现行的新型农村合作医疗制度的资金主要由市、县级财政统筹，层次较低，不利于抵御未知风险，基金主要放在银行的专有账户，受通货膨胀的影响，保值增值的效果较差。
7.缺乏保险立法, http://www.100md.com(彭小琴)
关键词：新型农村合作医疗制度德国农村医保经验启示
一、我国新型农村合作医疗制度概况
农村合作医疗制度是在我国农村地区按照“风险共担、互助共济、自愿参加”的原则，通过集体和个人力量共筹资金，用以减轻农村居民在接受医疗、预防和保健服务时的经济负担，具有医疗保险性质的一种互助共济制度。
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早在抗日战争时期，解放区就出现过农民集资兴办的合作医疗，开始了我国农村合作医疗制度的萌芽，并在这之后不断得到深入和发展。但是1976年之后，随着农村家庭联产承包责任制度改革的进行，原有的“一大二公”、以生产队为基础的人民公社组织形式逐步解体，农村合作医疗失去了集体经济的支持，制度运行难以为续，并且在之后很长一段时间都没有建立适当的医疗保障制度。20世纪80年代以来，大多数农村居民几乎没有任何医疗保障。
2003年1月，国务院办公厅转发了卫生部、财政部、农业部联合发布的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，要求从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2~3个县(市)先行试点，取得经验后逐步推广，到2010年实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作制度的目标。
我国新型农村合作医疗的资金主要来源于个人、集体和政府三个方面：农民根据自己的意愿参与保险，每年每人缴费不低于10元，经济发达地区可在农民自愿的基础上根据农民收入水平及实际需要相应提高缴费标准；鼓励有条件的乡村集体经济组织对本地的新型农村合作医疗给予适当扶持，但集体出资部分不得向农民摊派；中央财政对中西部地区除市区以外参合农民每年每人补助10元，中西部地区各级财政对参合农民的资助总额不低于每年每人10元，东部地区各级地方财政对参合农民的资助总额应争取达到每年每人20元(并且政府对新农合的补助呈逐渐上升趋势)。参合农民在因疾病治疗或住院期间所花费用达到起付线并处于封顶线以内的将通过规定程序按比例获得“新农合”基金补偿。
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新型农村合作医疗制度自2003年5月起实施至今，明显扩大了没有组织和低收入人群加入社会医疗保障范围，增加了农村居民的卫生保健能力，但是这项政策在现阶段也存在诸多问题：
1.政策具有不稳定
我国的农村合作医疗制度起源于抗日战争时期，经过长时间的发展成为一项国家政策，但是经济体制改革以后，国家对合作医疗采取了放任自流的态度，这就使得发展农村合作医疗失去了国家政策的“强制性”威力，主动性大大下降，没有足够的动力推动合作医疗政策的实施。再者，20世纪90年代以后，国家为减轻农民负担，取消了强制性“合作医疗”项目，这一政策与国家扶持发展农村合作医疗的政策相冲突，因而加大了发展农村合作医疗的难度。2003年起国家又恢复了这一政策，起起落落的政策变化势必会影响到老百姓参合的积极性和信心。
2.保障范围有待扩大
由于新型农村合作医疗制度的建立是以“自愿参加”为原则并需个人缴费的，所以那些对医保的需求最为迫切的贫困农民无法参加到这一组织中来，最应得到保障的人口却失去了保障的机会。并且，我国农村地域分布极广，各地的生产力水平悬殊，所以很多贫穷的乡镇、村集体根本无法负担起对农民参合的支持。这些都导致我国现行的“新农合”制度的覆盖范围不理想，无法将所有农民纳入其中。
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3.起付线较高，保障水平低
由于新农合的筹资水平较低，各地政府的经济实力不同，对其资金支持度也不同，所以在发生医疗费用后医疗基金所报销的起付线较高。虽然个别经济发达地区的报销比例在逐年提高，但是全国整体的报销比例在20~70%浮动，起付线在500~800元以上，封顶线低的只有一两万。这样一来，老百姓生轻一点的病，医药费不在报销范围之内；生重病大病，超过封顶线的又不能报销且在报销范围内个人还要负担一定的比重，所以可能无力承担。
4.医疗资源分配不均，“新农合”政策难以发挥效力
受经济发展水平的制约，我国的城乡医疗水平、区域医疗水平的差距一直存在。2006年2月，卫生部领导指出，全国的医疗资源80%在城市，20%在农村。农村的医疗服务供给，在病床数量、医疗从业人员、医疗设备等方面都不能得到正常保障，大部分地区的乡镇卫生院和诊所的医疗基础设施条件差，技术水平低，医疗服务质量差。这导致收入本就低的农民在花了钱以后得不到等价的医疗服务，本地就医困难。
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5.国家对相关医疗机构缺乏有效的制约机制，费用难以控制且报销制度不合理
当前我国农村医疗保险的补偿措施主要是指定参保人员到定点的医疗机构就诊，然后由保险基金补偿适当的医疗费用给患者。医疗机构为了增加收入，很可能会尽量给病人多开药、开贵药，出现“小病大治”的情况。而国家对众多的医疗机构又缺乏有效的制约机制，所以医药费支出逐年增多。另外，新农合的报销政策中严格限制了起付线、封顶线、报销比例、药品目录等众多项目，在报销医药费时，还要出具医疗证、身份证、收费单据等等证据，报销手续繁琐，有时为了报销较少的费用可能会来来回回跑上好几趟，得不偿失。
6.统筹层次低，抵御风险的能力较弱
我国现行的新型农村合作医疗制度的资金主要由市、县级财政统筹，层次较低，不利于抵御未知风险，基金主要放在银行的专有账户，受通货膨胀的影响，保值增值的效果较差。
7.缺乏保险立法, http://www.100md.com(彭小琴)