食品生产经营者无健康证应直接罚 等
食品生产经营者无健康证应直接罚
根据现行《食品安全法》第三十四条规定，对从事食品生产经营的人员在健康体检方面有三个严格要求：一是食品生产经营者应当建立并执行从业人员健康管理制度；二是患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎等消化道传染病的人员，以及患有活动性肺结核、化脓性或者渗出性皮肤病等有碍食品安全的疾病的人员，不得从事接触直接入口食品的工作；三是食品生产经营人员每年应当进行健康检查，取得健康证明后方可参加工作。
但是，在从事食品生产经营的人群中，实际上有相当一部分人是未参加健康检查，在没有取得有效健康证明或《健康证》的情况下就从事接触直接入口食品的工作，这在一定程度上存在着食品安全事故的重大隐患。究其原因：一是部分生产经营者食品安全法制观念淡薄，安全意识不强；二是认为每年参加健康检查手续繁多，耽误时间，影响收入；三是法律缺乏严厉的处罚措施，是否取得有效健康证明或《健康证》，都不会受到应有的处罚。
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现行的《食品安全法》在第八十七条第一款第(七)项中规定：“安排患有本法第三十四条所列疾病的人员从事接触直接入口食品的工作”的“由有关主管部门按照各自职责分工，责令改正，给予警告；拒不改正的，处2000元以上2万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证”。但是食品生产经营单位是否安排有健康检查不合格的人员从事接触直接入口食品的工作，却根本无法界定，也没有可操作性，本条款形同虚设，没有实际意义。
当前，《食品安全法》正在进行修订，建议将食品生产经营者未取得有效健康证明或《健康证》即上岗操作的，直接增加处罚性条款，除进行警告、罚款等处罚外，对情节严重造成严重后果的，可以责令停产停业，直至吊销许可证。通过严格的执法，达到有效消除食品安全事故隐患的目的。 (四川省富顺县食品药品监管局 刘 钢)
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完善“行刑衔接”机制的思考
当前，随着《刑法修正案(八)》的出台，以及药品监管部门打假力度的加大，药品市场在一定程度上得到了规范，但制售假药行为也随之花样翻新，手段多样化，并呈现出高科技化趋势，这又给药品监管人员提出了更高挑战。
制售假药违法行为难以根治的原因主要有以下方面：一是制售假药利润大、成本低，吸引不少不法分子铤而走险。二是量刑轻。《刑法》第一百四十一条规定，生产、销售假药的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；致人死亡或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或者没收财产。实践中，法院大多都适用三年以下有期徒刑的轻刑罚，再加上目前的司法解释对于“假药犯罪致人死亡”或“有其他特别严重情节”未予以明确，导致制售假药违法行为危害大、量刑轻的现象普遍存在，难以起到震慑和惩戒不法分子的作用。三是假药有“市场”。随着制假药行为的规模化、链条化、网络化，以及制假技术的提升，这些非法药品从药品生产到包装几乎达到了以假乱真的程度，再加上虚假宣传和便捷的物流渠道，致使许多假药堂而皇之地流入市场。上述原因表明，监管部门在加大打击力度的同时，各相关部门还需完善有关制度和程序，健全行政处罚与刑事司法衔接机制，加大对假劣药品涉嫌犯罪案件的移送力度，以“重典”惩治制售假药行为。
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去年，国家食品药品监管部门和公安部联合下发《关于做好打击制售假劣药品违法犯罪行政执法与刑事司法衔接工作的通知》，对打击制售假药的违法案件提出了明确要求，推动了行政执法与刑事司法衔接，“行刑衔接”机制初步形成。虽然该通知具有较强的指导性和针对性，但执法实践中仍存在一些亟须解决的问题：
首先，因法律不完善，执法人员对是否涉嫌犯罪难以把握。《关于做好打击制售假劣药品违法犯罪行政执法与刑事司法衔接工作的通知》属于规范性文件，法律效力层级低，已经难以满足假药案件中“行刑衔接”的需求。比如，按照《刑法修正案(八)》的规定，只要有生产销售假药行为就构成犯罪，而《刑法》同时规定，情节显著轻微、危害不大的，不认为是犯罪，但像销售了很少的假中药饮片、非药品冒充药品等类似违法行为是否移送，执法人员就无依据可循。建议有关部门应适时出台相关司法解释，以确保执法人员对制售假药入罪标准理解上的准确性。最好是制定专门的法律，就“行刑衔接”的范围与程序、时机与证据、职责与协作、监督与责任追究等予以具体规定，通过机制的建立和完善来弥补法律法规的不足。
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其次，部门间认识不一致，影响了案件“移交”的主动性。假药案件查处离不开部门间的共同努力，实践中也常出现药品监管部门及时、积极地将涉嫌犯罪假药案件移送给公安部门，然而公安部门要么不受理、要么认为不符合立案标准不予立案，即便是立案，其处理结果也未能及时告知药品监管部门，这势必影响移送案件的主动性。建议有关部门修订完善《行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，制定移交程序和规范，明确不依法移交或不依法接受移交的法律责任，并强化检察机关对部门移送案件行为的监督。
第三，有效的信息沟通平台未建立，制约了“行刑衔接”机制的运行。药品监管部门负责药品的日常监管，在监管中发现的涉药违法案件，往往因与公安机关之间信息沟通不流畅，造成案件时过境迁，加大了追究刑事犯罪的难度。建议进一步加强部门之间的信息平台建设，完善两部门之间的信息交流沟通与协作机制。同时，加强执法队伍的教育培训，学习最新出台的法律法规和司法解释，进一步增强执法人员“行刑衔接”的工作意识和能力。
在具体执法实践中，笔者认为，药品监管执法人员对于一些当场难以确认的高仿假药，在确定移交之前需要核实涉案药品的真假，比如抽样送检、厂家核实等手段，如果是假药，经过本单位立案审核等程序后，确定移交的才移交给公安机关，这样在一定程度上有可能错失最佳办案时机，也有可能对下一步案件的进展带来影响。如果在办案过程中发现涉嫌假药的案件，能够让公安机关提前介入，则会起到更好的效果。
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对于一些当场能够确认出来的假药，例如，夸大药品功能与主治宣传、药品标签上无批准文号的等通过低劣手段制造的假药，如果有相关机制允许药品监管部门现场移送给公安机关，这样就可以减少中间程序，打假的力度也会更大、时效性更强。此外，公安机关受理假药案件后，希望能有第三方进行及时监督，这样有利于涉药案件在第一时间内得到彻底清查，彻底查办，真正实现多部门联合执法、联合调查的大稽查格局。 (江苏省东海县食品药品监管局 左继双)
餐饮监管相关规定亟待完善
2009年6月1日起实施的《食品安全法》作为食品安全领域的大法，确立了一系列法律制度，为食品安全构筑起了“新防线”。然而在实践中，笔者发现该法对餐饮服务环节的相关行为没有规定或没有相应的罚则，导致执法人员难以监管，希望在以后的立法中能予以弥补。
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一是对在餐饮服务单位抽检到不符合标准的集中消毒餐饮具没有对应处罚条款。卫生、工商和国家食品药品监管三部门于2010年联合下发的《关于加强餐饮具集中消毒单位监督管理的通知》中要求，各地食品药品监管部门要依据《食品安全法》及其《实施条例》和相关法规的规定，监督餐饮服务单位对购入使用的消毒餐饮具建立索证制度，索取餐饮具集中消毒单位的营业执照和消毒合格证明，加强对餐饮服务单位餐饮具消毒情况的监督检查，依法查处使用不符合标准餐饮具的违法行为。但在《食品安全法》及其《实施条例》、《餐饮服务食品安全监督管理办法》中，没有对餐饮服务单位使用不符合标准餐饮具的处理条款。食品药品监管部门在餐饮服务单位抽检到不符合标准餐饮具，只能将相关线索转给工商部门处理，对餐饮服务单位无依据处理。
二是对餐饮服务环节抽检的添加剂超标的食品，没有明确的处理条款。《食品安全法》对于添加剂所作规定的条款不可谓不多，但是仔细查看有关条款却发现，如果使用的是合法的食品添加剂，经检测食品中添加剂含量超标，对此如何处理却没有相应的条款。有观点认为，可以按《食品安全法》第八十五条第(二)项的规定，将食品添加剂超标的食品视为“其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准的食品”。但这一观点是将超量的合法添加剂视为其他危害人体健康的物质，显然缺少依据。《食品安全法》第二十八条规定，禁止生产经营下列食品，其中第(十一)项规定“其他不符合食品安全法标准或者要求的食品”。食品添加剂超标按不符合食品安全标准的食品处理也可以，只可惜《食品安全法》及其《实施条例》、《餐饮服务食品安全监督管理办法》都没有该规定相对应的法律责任条款。
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三是对餐饮服务经营者经营条件发生变化的情况，现有规定存在缺陷。《餐饮服务许可管理办法》第三十八条规定，食品药品监管部门发现已取得《餐饮服务许可证》的餐饮服务提供者不符合餐饮经营要求的，应当责令立即纠正，并依法予以处理；不再符合餐饮服务许可条件的，应当依法撤销《餐饮服务许可证》。《餐饮服务食品安全监督管理办法》第三十八条第(十)项规定，餐饮服务提供者违法改变经营条件造成严重后果的，由食品药品监管部门根据《食品安全法》第八十五条的规定予以处罚。根据以上规定，餐饮服务提供者违法改变经营条件不符合经营要求的，只有到了出现严重后果的情况下，食品药品监管部门才可以依据《食品安全法》第八十五条进行处罚。问题在于什么情况属于“严重后果”，如果监管部门责令改正后，行政相对人拒不改正，到了出现严重后果时，监管人员就有可能面临渎职的风险。在追究渎职犯罪日益严厉的形势下，这样的立法缺陷，极容易成为监管人员渎职的陷阱。 (江苏省淮安市食品药品监管局 孙人清)
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根据现行《食品安全法》第三十四条规定，对从事食品生产经营的人员在健康体检方面有三个严格要求：一是食品生产经营者应当建立并执行从业人员健康管理制度；二是患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎等消化道传染病的人员，以及患有活动性肺结核、化脓性或者渗出性皮肤病等有碍食品安全的疾病的人员，不得从事接触直接入口食品的工作；三是食品生产经营人员每年应当进行健康检查，取得健康证明后方可参加工作。
但是，在从事食品生产经营的人群中，实际上有相当一部分人是未参加健康检查，在没有取得有效健康证明或《健康证》的情况下就从事接触直接入口食品的工作，这在一定程度上存在着食品安全事故的重大隐患。究其原因：一是部分生产经营者食品安全法制观念淡薄，安全意识不强；二是认为每年参加健康检查手续繁多，耽误时间，影响收入；三是法律缺乏严厉的处罚措施，是否取得有效健康证明或《健康证》，都不会受到应有的处罚。
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现行的《食品安全法》在第八十七条第一款第(七)项中规定：“安排患有本法第三十四条所列疾病的人员从事接触直接入口食品的工作”的“由有关主管部门按照各自职责分工，责令改正，给予警告；拒不改正的，处2000元以上2万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证”。但是食品生产经营单位是否安排有健康检查不合格的人员从事接触直接入口食品的工作，却根本无法界定，也没有可操作性，本条款形同虚设，没有实际意义。
当前，《食品安全法》正在进行修订，建议将食品生产经营者未取得有效健康证明或《健康证》即上岗操作的，直接增加处罚性条款，除进行警告、罚款等处罚外，对情节严重造成严重后果的，可以责令停产停业，直至吊销许可证。通过严格的执法，达到有效消除食品安全事故隐患的目的。 (四川省富顺县食品药品监管局 刘 钢)
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完善“行刑衔接”机制的思考
当前，随着《刑法修正案(八)》的出台，以及药品监管部门打假力度的加大，药品市场在一定程度上得到了规范，但制售假药行为也随之花样翻新，手段多样化，并呈现出高科技化趋势，这又给药品监管人员提出了更高挑战。
制售假药违法行为难以根治的原因主要有以下方面：一是制售假药利润大、成本低，吸引不少不法分子铤而走险。二是量刑轻。《刑法》第一百四十一条规定，生产、销售假药的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；致人死亡或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或者没收财产。实践中，法院大多都适用三年以下有期徒刑的轻刑罚，再加上目前的司法解释对于“假药犯罪致人死亡”或“有其他特别严重情节”未予以明确，导致制售假药违法行为危害大、量刑轻的现象普遍存在，难以起到震慑和惩戒不法分子的作用。三是假药有“市场”。随着制假药行为的规模化、链条化、网络化，以及制假技术的提升，这些非法药品从药品生产到包装几乎达到了以假乱真的程度，再加上虚假宣传和便捷的物流渠道，致使许多假药堂而皇之地流入市场。上述原因表明，监管部门在加大打击力度的同时，各相关部门还需完善有关制度和程序，健全行政处罚与刑事司法衔接机制，加大对假劣药品涉嫌犯罪案件的移送力度，以“重典”惩治制售假药行为。
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去年，国家食品药品监管部门和公安部联合下发《关于做好打击制售假劣药品违法犯罪行政执法与刑事司法衔接工作的通知》，对打击制售假药的违法案件提出了明确要求，推动了行政执法与刑事司法衔接，“行刑衔接”机制初步形成。虽然该通知具有较强的指导性和针对性，但执法实践中仍存在一些亟须解决的问题：
首先，因法律不完善，执法人员对是否涉嫌犯罪难以把握。《关于做好打击制售假劣药品违法犯罪行政执法与刑事司法衔接工作的通知》属于规范性文件，法律效力层级低，已经难以满足假药案件中“行刑衔接”的需求。比如，按照《刑法修正案(八)》的规定，只要有生产销售假药行为就构成犯罪，而《刑法》同时规定，情节显著轻微、危害不大的，不认为是犯罪，但像销售了很少的假中药饮片、非药品冒充药品等类似违法行为是否移送，执法人员就无依据可循。建议有关部门应适时出台相关司法解释，以确保执法人员对制售假药入罪标准理解上的准确性。最好是制定专门的法律，就“行刑衔接”的范围与程序、时机与证据、职责与协作、监督与责任追究等予以具体规定，通过机制的建立和完善来弥补法律法规的不足。
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其次，部门间认识不一致，影响了案件“移交”的主动性。假药案件查处离不开部门间的共同努力，实践中也常出现药品监管部门及时、积极地将涉嫌犯罪假药案件移送给公安部门，然而公安部门要么不受理、要么认为不符合立案标准不予立案，即便是立案，其处理结果也未能及时告知药品监管部门，这势必影响移送案件的主动性。建议有关部门修订完善《行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，制定移交程序和规范，明确不依法移交或不依法接受移交的法律责任，并强化检察机关对部门移送案件行为的监督。
第三，有效的信息沟通平台未建立，制约了“行刑衔接”机制的运行。药品监管部门负责药品的日常监管，在监管中发现的涉药违法案件，往往因与公安机关之间信息沟通不流畅，造成案件时过境迁，加大了追究刑事犯罪的难度。建议进一步加强部门之间的信息平台建设，完善两部门之间的信息交流沟通与协作机制。同时，加强执法队伍的教育培训，学习最新出台的法律法规和司法解释，进一步增强执法人员“行刑衔接”的工作意识和能力。
在具体执法实践中，笔者认为，药品监管执法人员对于一些当场难以确认的高仿假药，在确定移交之前需要核实涉案药品的真假，比如抽样送检、厂家核实等手段，如果是假药，经过本单位立案审核等程序后，确定移交的才移交给公安机关，这样在一定程度上有可能错失最佳办案时机，也有可能对下一步案件的进展带来影响。如果在办案过程中发现涉嫌假药的案件，能够让公安机关提前介入，则会起到更好的效果。
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对于一些当场能够确认出来的假药，例如，夸大药品功能与主治宣传、药品标签上无批准文号的等通过低劣手段制造的假药，如果有相关机制允许药品监管部门现场移送给公安机关，这样就可以减少中间程序，打假的力度也会更大、时效性更强。此外，公安机关受理假药案件后，希望能有第三方进行及时监督，这样有利于涉药案件在第一时间内得到彻底清查，彻底查办，真正实现多部门联合执法、联合调查的大稽查格局。 (江苏省东海县食品药品监管局 左继双)
餐饮监管相关规定亟待完善
2009年6月1日起实施的《食品安全法》作为食品安全领域的大法，确立了一系列法律制度，为食品安全构筑起了“新防线”。然而在实践中，笔者发现该法对餐饮服务环节的相关行为没有规定或没有相应的罚则，导致执法人员难以监管，希望在以后的立法中能予以弥补。
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一是对在餐饮服务单位抽检到不符合标准的集中消毒餐饮具没有对应处罚条款。卫生、工商和国家食品药品监管三部门于2010年联合下发的《关于加强餐饮具集中消毒单位监督管理的通知》中要求，各地食品药品监管部门要依据《食品安全法》及其《实施条例》和相关法规的规定，监督餐饮服务单位对购入使用的消毒餐饮具建立索证制度，索取餐饮具集中消毒单位的营业执照和消毒合格证明，加强对餐饮服务单位餐饮具消毒情况的监督检查，依法查处使用不符合标准餐饮具的违法行为。但在《食品安全法》及其《实施条例》、《餐饮服务食品安全监督管理办法》中，没有对餐饮服务单位使用不符合标准餐饮具的处理条款。食品药品监管部门在餐饮服务单位抽检到不符合标准餐饮具，只能将相关线索转给工商部门处理，对餐饮服务单位无依据处理。
二是对餐饮服务环节抽检的添加剂超标的食品，没有明确的处理条款。《食品安全法》对于添加剂所作规定的条款不可谓不多，但是仔细查看有关条款却发现，如果使用的是合法的食品添加剂，经检测食品中添加剂含量超标，对此如何处理却没有相应的条款。有观点认为，可以按《食品安全法》第八十五条第(二)项的规定，将食品添加剂超标的食品视为“其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准的食品”。但这一观点是将超量的合法添加剂视为其他危害人体健康的物质，显然缺少依据。《食品安全法》第二十八条规定，禁止生产经营下列食品，其中第(十一)项规定“其他不符合食品安全法标准或者要求的食品”。食品添加剂超标按不符合食品安全标准的食品处理也可以，只可惜《食品安全法》及其《实施条例》、《餐饮服务食品安全监督管理办法》都没有该规定相对应的法律责任条款。
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三是对餐饮服务经营者经营条件发生变化的情况，现有规定存在缺陷。《餐饮服务许可管理办法》第三十八条规定，食品药品监管部门发现已取得《餐饮服务许可证》的餐饮服务提供者不符合餐饮经营要求的，应当责令立即纠正，并依法予以处理；不再符合餐饮服务许可条件的，应当依法撤销《餐饮服务许可证》。《餐饮服务食品安全监督管理办法》第三十八条第(十)项规定，餐饮服务提供者违法改变经营条件造成严重后果的，由食品药品监管部门根据《食品安全法》第八十五条的规定予以处罚。根据以上规定，餐饮服务提供者违法改变经营条件不符合经营要求的，只有到了出现严重后果的情况下，食品药品监管部门才可以依据《食品安全法》第八十五条进行处罚。问题在于什么情况属于“严重后果”，如果监管部门责令改正后，行政相对人拒不改正，到了出现严重后果时，监管人员就有可能面临渎职的风险。在追究渎职犯罪日益严厉的形势下，这样的立法缺陷，极容易成为监管人员渎职的陷阱。 (江苏省淮安市食品药品监管局 孙人清)
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