行政处罚中简易程序的适用
在药品监督执法实践中，执法人员常遇到这样的问题：现场发现某零售药店或诊所销售、使用过期失效药品(劣药)，查明货值200元，拟对其作出没收过期失效药品、并处200元罚款的行政处罚，能否适用简易程序，当场作出行政处罚决定？有的同志认为可以，理由是《行政处罚法》规定，对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。2r, http://www.100md.com
对此观点本人持不同意见。2r, http://www.100md.com
◆简易程序的适用条件2r, http://www.100md.com
行政处罚适用简易程序可以提高行政效率，节约社会管理成本，在某种意义上也减轻了当事人的负担。但是，简易程序使行政机关处于更绝对的优势地位，这无疑增大了当事人合法权利受到侵害的几率，也增加了行政风险。因此，《行政处罚法》对行政处罚适用简易程序有明确的条件限制。《行政处罚法》第33条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”可见，行政处罚适用简易程序不能随意，应符合一定的条件。2r, http://www.100md.com
当场发现、当场处罚。行政处罚适用简易程序是在当场发现违法行为后当即给予行政处罚，“当场”的特点是简易程序与一般程序的最明显区别。如果违法行为不是执法人员当场发现的，而是知情人举报、上级交办、新闻媒体揭露或有关部门移交的，或者行政机关对当事人的违法行为不是当场处罚，而是回到行政机关调查研究后再给予处罚的，则不应适用简易程序，应依照一般程序立案处理。2r, http://www.100md.com
情节轻微、案情简单。行政处罚简易程序仅适用于轻微违反行政法律关系的违法行为，这类违法行为有两个特点：一是没有引起具体的伤害，也没有对社会造成较大的危害；二是违法事实清楚明了，证据确凿充分，当场可以作出判断，不需要另外调查取证。由于药品监督工作专业性很强，不少涉药违法行为需要技术手段协助取证，且执法实践中，“五不放过”是一个基本要求，很多时候要进一步调查违法药品、医疗器械的来源、去向、质量情况、违法所得等，这些内容都不可能在发现违法行为当场就可以清楚明了的，在这种情形下显然不能随意适用行政处罚简易程序。2r, http://www.100md.com
适用较轻微的行政处罚种类。根据《行政处罚法》规定，简易程序只能适用申诫罚(警告)和小额罚款(对公民处以五十元以下罚款，对法人或者其他组织处以一千元以下罚款)，不适用于其他行政处罚种类。也就是说，像对销售、使用过期失效药品(劣药)违法行为处以没收非法财物、并处罚款的行政处罚，不适用简易程序。
◆公民、法人或者其他组织的认定xdd, 百拇医药
《行政处罚法》规定在处以小额罚款时，能否适用简易绦蚨怨窈投苑ㄈ?br>或其他组织有不同的上限。对法人或其他组织，处以一千元以下罚款都可以适用简易程序；而对公民，只有处以五十元以下罚款时才可以适用简易程序。因此，在执法实践中，判断被处罚人的法律主体身份，特别是属于公民还是属于其他组织就显得尤为重要。基层一线执法的同志就此也多有争论，处理时亦五花八门，比较集中又有代表性的做法是只将自然人作为公民对待，凡不是自然人又不属于法人的就作为其他组织对待。xdd, 百拇医药
对此本人以为不妥。其一，既然把握不准，何不多给当事人一些权益。简易程序也好，听证程序也好，公民、法人或其他组织有不同的待遇，归根结底就是一个权益问题。当事人依法应该享有的权益，行政机关不给予，是程序违法；反之，法律没有规定当事人应享有该权益而行政机关额外给予了，例如某行政处罚行为本无须适用听证程序，但行政机关主动选择实施听证程序，则不会被认为是程序违法。而且，这样有利于降低后续行政争议发生的几率，这也是符合《行政处罚法》立法原则的。也就是说，行政机关不能因为把握不准，或盲目追求所谓的行政效率而牺牲当事人的权益。xdd, 百拇医药
其二，公民不等同于自然人，其他组织不仅指经济组织。“公民、法人或其他组织”应该属于民法范畴的概念，在《民法通则》中，只有“公民”和“法人”的规定，并没有“其他组织”的规定。xdd, 百拇医药
公民，是指具有一国国籍，享有该国法律规定的权利，履行该国法律规定的义务的自然人。但“公民”不应仅理解为自然人。《民法通则》中“公民(自然人)”一章，就规定了个体工商户、农村承包经营户、个人合伙三种经济形式，这三种经济形式的一个显著特点就是以个人、家庭或个人合伙的全部财产承担无限责任，有别于法人或其他组织承担的有限责任；而在民事诉讼和行政诉讼实践中，个体工商户、农村承包经营户和个人合伙的字号并不能作为诉讼当事人，只能以经营者自然人身份参与诉讼。因此，在行政处罚实践中，个体工商户、农村承包经营户、个人合伙也应作为“公民”对待，而不能因为他们领取了经营证照、起了一个字号、有了固定的经营场所或请了一两个帮工就将其作为“其他组织”对待。xdd, 百拇医药
“法人”不是指具体的一个人，而是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人一般有企业法人、机关法人、事业法人、社团法人等形式。xdd, 百拇医药
至于“其他组织”，并没有出现在《民法通则》上，它是有关配套法律法规规定的，是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但不具备法人资格的组织，如私营独资企业，合伙组织，外资、中外合作企业，法人依法设立并领取营业执照的分支机构，人民银行(各专业银行)在各地的分支机构等。在法律责任的承担上，其他组织和法人应是同等的。
具体到药品监督实践中，我们的涉药当事人可能是单位或者个人。个人以“公民”对待；若属于生产、经营单位的话，可以通过调查他的工商登记情况来判断，个体工商户以“公民”对待，法人企业和私营企业以“法人或其他组织”对待；若属于医疗机构，则对城乡个体诊所以“公民”对待；若还有其他特殊情况的话，亦可根据上述观点具体判断。$?, http://www.100md.com
◆药监行政处罚种类的优先适用$?, http://www.100md.com
实践中还有一种做法是，较轻微的违法行为若存在依法可以减轻处罚的情形，则减去没收非法财物的处罚，只保留小额罚款并适用简易程序。$?, http://www.100md.com
本人以为这种做法不符合法律规定。“没收非法财物”没收的是“非法部分”，目的在于消除违法行为对社会的危害；“罚款”罚的是“合法部分”，强迫违法行为人缴纳一定数额的金钱，补偿其对社会造成的损害。药品监管工作的根本目的是维护人民身体健康和用药的合法权益，遇到药品违法行为，首先应该考虑的是尽快消除违法行为可能对社会和人民造成的危害，其次才应考虑追究补偿。因此，对于上述较轻微的违法行为如果存在依法可以减轻处罚的情形的话，首先应考虑的是没收非法财物，而不单纯是罚款，这样就不能适用简易程序。$?, http://www.100md.com
综上所述，对于现场发现销售、使用过期失效药品(劣药)的违法行为，就算货值较小，依法也不能适用简易程序进行行政处罚。实际上，药品监督实践中可能适用行政处罚简易程序的情形是很少的。根据《药品管理法》的规定，药品监督实践中可能适用简易程序进行行政处罚的情形只有五种：$?, http://www.100md.com
一是药品生产、经营企业，药物非临床安全性评价研究机构，药物临床试验机构未按照规定实施质量管理规范的一般情形，给予警告，责令限期改正(第79条)；$?, http://www.100md.com
二是进口已获得药品进口注册证书的药品，未依法向允许药品进口的口岸所在地的药品监督管理部门登记备案的一般情形，给予警告，责令限期改正(第81条)；$?, http://www.100md.com
三是药品经营企业未依法建立真实、完整的购销记录的一般情形，责令改正，给予警告(第85条)；$?, http://www.100md.com
四是药品经营企业销售药品没有正确说明用法、用量和注意事项，调配处方没有经过核对，擅自更改处方所列药品、对有配伍禁忌或者超剂量的处方没有拒绝调配或销售中药材没有标明产地等的一般情形，责令改正，给予警告(第85条)；$?, http://www.100md.com
五是药品标识不符合法律规定，但依法不构成按照假药、劣药论处的一般情形，责令改正，给予警告(第86条)。$?, http://www.100md.com
至于药品监督其他法规、规章中规定的行政处罚可以适用简易程序的情形，本文不再一一细述。$?, http://www.100md.com
广东省药品监督管理局 郭宇华(郭宇华 )
对此观点本人持不同意见。2r, http://www.100md.com
◆简易程序的适用条件2r, http://www.100md.com
行政处罚适用简易程序可以提高行政效率，节约社会管理成本，在某种意义上也减轻了当事人的负担。但是，简易程序使行政机关处于更绝对的优势地位，这无疑增大了当事人合法权利受到侵害的几率，也增加了行政风险。因此，《行政处罚法》对行政处罚适用简易程序有明确的条件限制。《行政处罚法》第33条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”可见，行政处罚适用简易程序不能随意，应符合一定的条件。2r, http://www.100md.com
当场发现、当场处罚。行政处罚适用简易程序是在当场发现违法行为后当即给予行政处罚，“当场”的特点是简易程序与一般程序的最明显区别。如果违法行为不是执法人员当场发现的，而是知情人举报、上级交办、新闻媒体揭露或有关部门移交的，或者行政机关对当事人的违法行为不是当场处罚，而是回到行政机关调查研究后再给予处罚的，则不应适用简易程序，应依照一般程序立案处理。2r, http://www.100md.com
情节轻微、案情简单。行政处罚简易程序仅适用于轻微违反行政法律关系的违法行为，这类违法行为有两个特点：一是没有引起具体的伤害，也没有对社会造成较大的危害；二是违法事实清楚明了，证据确凿充分，当场可以作出判断，不需要另外调查取证。由于药品监督工作专业性很强，不少涉药违法行为需要技术手段协助取证，且执法实践中，“五不放过”是一个基本要求，很多时候要进一步调查违法药品、医疗器械的来源、去向、质量情况、违法所得等，这些内容都不可能在发现违法行为当场就可以清楚明了的，在这种情形下显然不能随意适用行政处罚简易程序。2r, http://www.100md.com
适用较轻微的行政处罚种类。根据《行政处罚法》规定，简易程序只能适用申诫罚(警告)和小额罚款(对公民处以五十元以下罚款，对法人或者其他组织处以一千元以下罚款)，不适用于其他行政处罚种类。也就是说，像对销售、使用过期失效药品(劣药)违法行为处以没收非法财物、并处罚款的行政处罚，不适用简易程序。
◆公民、法人或者其他组织的认定xdd, 百拇医药
《行政处罚法》规定在处以小额罚款时，能否适用简易绦蚨怨窈投苑ㄈ?br>或其他组织有不同的上限。对法人或其他组织，处以一千元以下罚款都可以适用简易程序；而对公民，只有处以五十元以下罚款时才可以适用简易程序。因此，在执法实践中，判断被处罚人的法律主体身份，特别是属于公民还是属于其他组织就显得尤为重要。基层一线执法的同志就此也多有争论，处理时亦五花八门，比较集中又有代表性的做法是只将自然人作为公民对待，凡不是自然人又不属于法人的就作为其他组织对待。xdd, 百拇医药
对此本人以为不妥。其一，既然把握不准，何不多给当事人一些权益。简易程序也好，听证程序也好，公民、法人或其他组织有不同的待遇，归根结底就是一个权益问题。当事人依法应该享有的权益，行政机关不给予，是程序违法；反之，法律没有规定当事人应享有该权益而行政机关额外给予了，例如某行政处罚行为本无须适用听证程序，但行政机关主动选择实施听证程序，则不会被认为是程序违法。而且，这样有利于降低后续行政争议发生的几率，这也是符合《行政处罚法》立法原则的。也就是说，行政机关不能因为把握不准，或盲目追求所谓的行政效率而牺牲当事人的权益。xdd, 百拇医药
其二，公民不等同于自然人，其他组织不仅指经济组织。“公民、法人或其他组织”应该属于民法范畴的概念，在《民法通则》中，只有“公民”和“法人”的规定，并没有“其他组织”的规定。xdd, 百拇医药
公民，是指具有一国国籍，享有该国法律规定的权利，履行该国法律规定的义务的自然人。但“公民”不应仅理解为自然人。《民法通则》中“公民(自然人)”一章，就规定了个体工商户、农村承包经营户、个人合伙三种经济形式，这三种经济形式的一个显著特点就是以个人、家庭或个人合伙的全部财产承担无限责任，有别于法人或其他组织承担的有限责任；而在民事诉讼和行政诉讼实践中，个体工商户、农村承包经营户和个人合伙的字号并不能作为诉讼当事人，只能以经营者自然人身份参与诉讼。因此，在行政处罚实践中，个体工商户、农村承包经营户、个人合伙也应作为“公民”对待，而不能因为他们领取了经营证照、起了一个字号、有了固定的经营场所或请了一两个帮工就将其作为“其他组织”对待。xdd, 百拇医药
“法人”不是指具体的一个人，而是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人一般有企业法人、机关法人、事业法人、社团法人等形式。xdd, 百拇医药
至于“其他组织”，并没有出现在《民法通则》上，它是有关配套法律法规规定的，是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但不具备法人资格的组织，如私营独资企业，合伙组织，外资、中外合作企业，法人依法设立并领取营业执照的分支机构，人民银行(各专业银行)在各地的分支机构等。在法律责任的承担上，其他组织和法人应是同等的。
具体到药品监督实践中，我们的涉药当事人可能是单位或者个人。个人以“公民”对待；若属于生产、经营单位的话，可以通过调查他的工商登记情况来判断，个体工商户以“公民”对待，法人企业和私营企业以“法人或其他组织”对待；若属于医疗机构，则对城乡个体诊所以“公民”对待；若还有其他特殊情况的话，亦可根据上述观点具体判断。$?, http://www.100md.com
◆药监行政处罚种类的优先适用$?, http://www.100md.com
实践中还有一种做法是，较轻微的违法行为若存在依法可以减轻处罚的情形，则减去没收非法财物的处罚，只保留小额罚款并适用简易程序。$?, http://www.100md.com
本人以为这种做法不符合法律规定。“没收非法财物”没收的是“非法部分”，目的在于消除违法行为对社会的危害；“罚款”罚的是“合法部分”，强迫违法行为人缴纳一定数额的金钱，补偿其对社会造成的损害。药品监管工作的根本目的是维护人民身体健康和用药的合法权益，遇到药品违法行为，首先应该考虑的是尽快消除违法行为可能对社会和人民造成的危害，其次才应考虑追究补偿。因此，对于上述较轻微的违法行为如果存在依法可以减轻处罚的情形的话，首先应考虑的是没收非法财物，而不单纯是罚款，这样就不能适用简易程序。$?, http://www.100md.com
综上所述，对于现场发现销售、使用过期失效药品(劣药)的违法行为，就算货值较小，依法也不能适用简易程序进行行政处罚。实际上，药品监督实践中可能适用行政处罚简易程序的情形是很少的。根据《药品管理法》的规定，药品监督实践中可能适用简易程序进行行政处罚的情形只有五种：$?, http://www.100md.com
一是药品生产、经营企业，药物非临床安全性评价研究机构，药物临床试验机构未按照规定实施质量管理规范的一般情形，给予警告，责令限期改正(第79条)；$?, http://www.100md.com
二是进口已获得药品进口注册证书的药品，未依法向允许药品进口的口岸所在地的药品监督管理部门登记备案的一般情形，给予警告，责令限期改正(第81条)；$?, http://www.100md.com
三是药品经营企业未依法建立真实、完整的购销记录的一般情形，责令改正，给予警告(第85条)；$?, http://www.100md.com
四是药品经营企业销售药品没有正确说明用法、用量和注意事项，调配处方没有经过核对，擅自更改处方所列药品、对有配伍禁忌或者超剂量的处方没有拒绝调配或销售中药材没有标明产地等的一般情形，责令改正，给予警告(第85条)；$?, http://www.100md.com
五是药品标识不符合法律规定，但依法不构成按照假药、劣药论处的一般情形，责令改正，给予警告(第86条)。$?, http://www.100md.com
至于药品监督其他法规、规章中规定的行政处罚可以适用简易程序的情形，本文不再一一细述。$?, http://www.100md.com
广东省药品监督管理局 郭宇华(郭宇华 )