正视困难 因地制宜 稳步推进——农村药品“两网”建设的成绩、问题及对策
农村药品市场一直是药品监管工作中的薄弱环节。为加强农村药品监管，保证农民用药安全有效，国家食品药品监督管理局于2002年提出加强农村药品“两网”建设的工作部署。3年来，在各级食品药品监管部门的积极努力下，“两网”建设顺利开展，农村药品安全保障水平不断提高。在不久前召开的全国药品市场监督管理暨药品现代物流监督管理工作会议上，来自全国各地的代表交流了“两网”建设的经验，就这项工作取得的成绩和存在的问题进行了广泛深入的探讨，并提出了相应的对策。以下是关于这次会议的相关报道。n-zo%, 百拇医药
——编者按n-zo%, 百拇医药
“在各级食品药品监管部门的共同努力下，我国农村药品‘两网’建设已经取得阶段性成果。截至2004年11月，全国已经建立起覆盖93%的县(市)、88%的乡镇和62%的行政村的农村药品监督网，农村药品供应网在县(市)、乡镇和行政村的覆盖率也分别达到了89%、84%和58%。通过‘两网’建设，农村药品市场的状况得到了进一步改善。”2月1日，在全国药品市场监督管理暨药品现代物流监督管理工作会议上，国家食品药品监督管理局副局长任德权作了上述表示。n-zo%, 百拇医药
据了解，在食品药品监管机构监管力量不足的现状下，农村药品供应渠道混乱、供应网点少以及药品经营、使用单位销售及使用变质、过期失效药品等问题，严重威胁着农民的用药安全。自2002年以来，国家食品药品监督管理局针对农村药品质量安全和供应状况，在开展清查使用过期失效药品、兽药人用和中药材、中药饮片质量检查等专项整治活动的基础上，积极推进农村药品“两网”建设，取得了显著成绩。n-zo%, 百拇医药
■“两网”提高了农村药品安全保障水平n-zo%, 百拇医药
任德权告诉记者，农村药品“两网”建设不仅是加强农村药品监管，规范农村药品供应，确保农民群众用药安全、有效、实惠的重要举措，更是贯彻中央关于加强“三农”工作的要求，确保我国整体实现小康社会的客观需要。“两网”建设的成绩主要表现在以下几个方面。n-zo%, 百拇医药
净化了农村药品市场，创新了农村药品监管模式。通过发动地方政府、相关部门和社会各界，各地因地制宜地建立起县(市)乡(镇)村三级药品监督网络，拓展了药品监督的广度和深度，使行政监督、社会监督和群众监督共同形成农村药品监管的合力，在药品市场打假治劣中发挥了积极的作用。据不完全统计，截至2004年11月，全国通过农村药品监督网提供的信息查处制售假劣药品案件13248起，极大地打击了制售假劣药品违法犯罪活动，净化了农村药品市场，初步解决了农村地区药品监管力量相对薄弱的问题。
提高了药品质量，保障了农民的合法权益。随着农村药品“两网”建设的逐步推进，农村药品经营、使用单位由过去的向无证经营单位、游医药贩采购药品转变为向有资质、合法、正规的药品经营企业采购药品，药品的存储条件明显改善，药品质量的可追溯性不断提高，农村药品市场由以前的失控状态向可控状态转变，药品监管由过去的存在“盲区”向触及终端转变，监管手段进一步完善，农村药品质量明显提高。以山东省淄博市为例，2004年1～9月份，全市对辖区内农村药品进行抽验和快速检验2440批次，不合格率为8.06%，比去年同期下降1.85个百分点；全市药品违法案件共立案206起，其中发生在农村的药品违法案件有95起，比去年同期下降了29%。i1x[, http://www.100md.com
平抑了药品价格，减轻了农民负担。以前，农民翻山越岭、长途跋涉去购药是很平常的事；现在，随着农村药品经营网点的增加，农民购药基本实现了“出门有药店(药品供应点)”，既方便了农民购药，又减少了购药成本，同时，由于配送主体的多元化，推动了药品经营企业在质量、价格、服务等方面的全方位竞争，形成了竞争有序的农村药品市场，有效地遏制了农村药品价格虚高的现象。来自江西省食品药品监督管理局的数据表明，自开展农村药品“两网”建设以来，江西省农村药品配送价格平均下降了12.2%，抽查显示，阿莫西林、利福平等20个农村常用药品的零售价格平均下降了20%以上。i1x[, http://www.100md.com
开拓了药品市场，促进了医药经济发展。随着农村药品供应网建设不断向纵深发展，多种经济成分进入农村药品市场，药品市场空间得到进一步拓展，药品经营网点遍及农村各个角落。通过实行一定区域内药品统一配送，药品经营企业的销售总量明显上升，促进了企业经济效益的增长。江西省对全省43家参与农村药品“两网”建设的药品批发企业的调查显示，这些企业2004年药品销售额达13840万元，销售总量较“两网”建设前上升了40%～70%。i1x[, http://www.100md.com
■“两网”向纵深发展须解决几大难题i1x[, http://www.100md.com
“虽然农村药品‘两网’建设在加强农村药品监管、保障农民靡┌踩行?br>等方面成效显著，但是，在实际工作中，还存在一些亟待解决的问题。”国家食品药品监督管理局药品市场监督司司长赵晓鸣告诉记者，目前，困扰农村药品“两网”建设的问题主要有以下几个。i1x[, http://www.100md.com
药品监督网不能正常运行。农村药品监督网实际上是一个比较松散的组织，在这一网络中，绝大部分监管力量是从社会各界聘请的人员，这些人多数身兼数职，在实际工作中，由于现有的制度对他们缺乏必要的制约力，加之他们对药品协管工作的认识不足，缺乏主动参与工作的积极性，致使农村药品监督网在部分地区不能有效运行，难以真正发挥其全方位、广覆盖的监督作用。
药品供应点的资质和法律地位不明确。由于《药品管理法》及《药品管理法实施条例》均未对药品供应点的法律地位予以明确，药品供应点的资质始终得不到法律上的认可。大部分农村药品供应点(或药柜)事实上并不具备办理《药品经营许可证》的条件，但是，为了方便群众购药，一些地方的食品药品监管部门采取“先开店，后规范”、“先经营，后办证”的方式，许可药品供应点经营药品，这在一定程度上导致了药品供应点处于无证经营的状态。而一些地方降低标准为药品供应点办理《药品经营许可证》后，又面临随之而来的GSP认证。这些问题不仅影响了农民开办药品供应点的热情，而且给食品药品监管部门依法行政带来了难题。s, http://www.100md.com
药品经营网点的正常运转难以保证。要从根本上实现农民用药安全有效、方便及时，就必须保证农村药品经营网点长久、正常地运行下去，但是，由于大部分农村行政村的人口少，居住分散，设在这些地方的药品经营网点每天的销售额往往只有20元左右，利润不足3元钱。按照有关规定，这些经营网点每月还须交纳80元～120元不等的管理费或税费，同时，一些地方的相关部门出于“将利益留在地方”的考虑，不同意农村药品零售点更名为连锁企业的连锁门店，多头收取管理费或税费，致使一些网点维系正常的经营活动非常困难。s, http://www.100md.com
药品供应点经营品种不能满足需要。在农村，受气候、环境的影响，有些疾病属于常见病、多发病，农民对药品有特定的要求，但是，由于现行的处方药和非处方药分类管理的限定，农村药品供应点只能提供一些基本的乙类非处方药，无法及时向农民提供急需的少数处方药，这也给农民用药带来了诸多不便。一些地方采取“一点两用”的方式设立药品供应点(即诊所、卫生室等医疗机构既是药品经营单位，又是药品使用单位)，这样又导致了“小诊所、大药房”现象的出现。s, http://www.100md.com
■因地制宜完善“两网”运行机制s, http://www.100md.com
农村药品“两网”建设如何立得住、运行好？记者在采访中得知，2005年，各级食品药品监管部门将在总结经验的基础上，协调相关部门，探求解决问题的对策，因地制宜，完善“两网”运行机制。s, http://www.100md.com
强化农村药品监督网的支撑体系。安徽省食品药品监督管理局有关负责人告诉记者，在各级政府的领导下，安徽省通过“借网捕鱼”等方式，依托计划生育系统、卫生防疫系统以及乡、村行政机构的人力资源，建立起一支以食品药品监管部门为主体，药品协管员、信息员为补充的监管队伍。为确保工作责任的落实，各地根据实际情况，制定了药品监督网建设的目标体系、责任体系和考核体系，并将其纳入政府和部门的年度目标考核，考核结果作为干部考察的依据，对考核不合格的人员实行“一票否决”。这些举措都将有助于强化农村药品监督网的支撑体系。s, http://www.100md.com
合理引导连锁企业向农村延伸经营网点。积极支持管理规范、通过GSP认证的强势药品连锁经营企业，以改制、兼并等形式向农村延伸高水平的药品经营网点，这是黑龙江省解决农村药品供应点法律地位不明确问题的主要办法。据黑龙江省食品药品监督管理局有关负责人介绍，在鼓励连锁企业吸纳加盟门店的同时，还要通过条件改造、资金注入、品牌管理等方式，将乡村卫生所、诊所的药房改造成药品零售门店，积极探索医药分开的管理模式，开辟医药联手合作的新途径。s, http://www.100md.com
实施药品供应网点扶持政策。针对农村药品供应网点受税费困扰的问题，北京市药品监督管理局市场处负责人认为，食品药品监管部门要积极加强与工商、税务等部门的协调与沟通，并争取相关部门在政策上的扶持，适当减免农村药品供应网点尤其是村级药品供应点的管理费和税收，对连锁门店的税费收取，尽量实行向总店一次性收取，避免逐级收费的现象发生，以保护农民开办药品供应点的积极性。s, http://www.100md.com
制订农村药品供应点经营品种目录。如何才能既规范农村药品供应点的经营行为，又满足农民用药需求，河北省食品药品监督管理局副局长刘骁悍认为，应从两个方面来解决：第一，针对农村的常见病、多发病，制订农村常用药、急救药、基本用药品种目录和药品供应点经营品种目录，对极少数处方药品种，应实行药品供应点统计上报、配送定量供应的办法，最大限度地满足农民用药的需求；第二，对“小诊所、大药房”的现象，要坚决按无证经营或超范围经营予以打击，以确保农民用药安全。s, http://www.100md.com
本报记者 龚翔(龚翔 )
——编者按n-zo%, 百拇医药
“在各级食品药品监管部门的共同努力下，我国农村药品‘两网’建设已经取得阶段性成果。截至2004年11月，全国已经建立起覆盖93%的县(市)、88%的乡镇和62%的行政村的农村药品监督网，农村药品供应网在县(市)、乡镇和行政村的覆盖率也分别达到了89%、84%和58%。通过‘两网’建设，农村药品市场的状况得到了进一步改善。”2月1日，在全国药品市场监督管理暨药品现代物流监督管理工作会议上，国家食品药品监督管理局副局长任德权作了上述表示。n-zo%, 百拇医药
据了解，在食品药品监管机构监管力量不足的现状下，农村药品供应渠道混乱、供应网点少以及药品经营、使用单位销售及使用变质、过期失效药品等问题，严重威胁着农民的用药安全。自2002年以来，国家食品药品监督管理局针对农村药品质量安全和供应状况，在开展清查使用过期失效药品、兽药人用和中药材、中药饮片质量检查等专项整治活动的基础上，积极推进农村药品“两网”建设，取得了显著成绩。n-zo%, 百拇医药
■“两网”提高了农村药品安全保障水平n-zo%, 百拇医药
任德权告诉记者，农村药品“两网”建设不仅是加强农村药品监管，规范农村药品供应，确保农民群众用药安全、有效、实惠的重要举措，更是贯彻中央关于加强“三农”工作的要求，确保我国整体实现小康社会的客观需要。“两网”建设的成绩主要表现在以下几个方面。n-zo%, 百拇医药
净化了农村药品市场，创新了农村药品监管模式。通过发动地方政府、相关部门和社会各界，各地因地制宜地建立起县(市)乡(镇)村三级药品监督网络，拓展了药品监督的广度和深度，使行政监督、社会监督和群众监督共同形成农村药品监管的合力，在药品市场打假治劣中发挥了积极的作用。据不完全统计，截至2004年11月，全国通过农村药品监督网提供的信息查处制售假劣药品案件13248起，极大地打击了制售假劣药品违法犯罪活动，净化了农村药品市场，初步解决了农村地区药品监管力量相对薄弱的问题。
提高了药品质量，保障了农民的合法权益。随着农村药品“两网”建设的逐步推进，农村药品经营、使用单位由过去的向无证经营单位、游医药贩采购药品转变为向有资质、合法、正规的药品经营企业采购药品，药品的存储条件明显改善，药品质量的可追溯性不断提高，农村药品市场由以前的失控状态向可控状态转变，药品监管由过去的存在“盲区”向触及终端转变，监管手段进一步完善，农村药品质量明显提高。以山东省淄博市为例，2004年1～9月份，全市对辖区内农村药品进行抽验和快速检验2440批次，不合格率为8.06%，比去年同期下降1.85个百分点；全市药品违法案件共立案206起，其中发生在农村的药品违法案件有95起，比去年同期下降了29%。i1x[, http://www.100md.com
平抑了药品价格，减轻了农民负担。以前，农民翻山越岭、长途跋涉去购药是很平常的事；现在，随着农村药品经营网点的增加，农民购药基本实现了“出门有药店(药品供应点)”，既方便了农民购药，又减少了购药成本，同时，由于配送主体的多元化，推动了药品经营企业在质量、价格、服务等方面的全方位竞争，形成了竞争有序的农村药品市场，有效地遏制了农村药品价格虚高的现象。来自江西省食品药品监督管理局的数据表明，自开展农村药品“两网”建设以来，江西省农村药品配送价格平均下降了12.2%，抽查显示，阿莫西林、利福平等20个农村常用药品的零售价格平均下降了20%以上。i1x[, http://www.100md.com
开拓了药品市场，促进了医药经济发展。随着农村药品供应网建设不断向纵深发展，多种经济成分进入农村药品市场，药品市场空间得到进一步拓展，药品经营网点遍及农村各个角落。通过实行一定区域内药品统一配送，药品经营企业的销售总量明显上升，促进了企业经济效益的增长。江西省对全省43家参与农村药品“两网”建设的药品批发企业的调查显示，这些企业2004年药品销售额达13840万元，销售总量较“两网”建设前上升了40%～70%。i1x[, http://www.100md.com
■“两网”向纵深发展须解决几大难题i1x[, http://www.100md.com
“虽然农村药品‘两网’建设在加强农村药品监管、保障农民靡┌踩行?br>等方面成效显著，但是，在实际工作中，还存在一些亟待解决的问题。”国家食品药品监督管理局药品市场监督司司长赵晓鸣告诉记者，目前，困扰农村药品“两网”建设的问题主要有以下几个。i1x[, http://www.100md.com
药品监督网不能正常运行。农村药品监督网实际上是一个比较松散的组织，在这一网络中，绝大部分监管力量是从社会各界聘请的人员，这些人多数身兼数职，在实际工作中，由于现有的制度对他们缺乏必要的制约力，加之他们对药品协管工作的认识不足，缺乏主动参与工作的积极性，致使农村药品监督网在部分地区不能有效运行，难以真正发挥其全方位、广覆盖的监督作用。
药品供应点的资质和法律地位不明确。由于《药品管理法》及《药品管理法实施条例》均未对药品供应点的法律地位予以明确，药品供应点的资质始终得不到法律上的认可。大部分农村药品供应点(或药柜)事实上并不具备办理《药品经营许可证》的条件，但是，为了方便群众购药，一些地方的食品药品监管部门采取“先开店，后规范”、“先经营，后办证”的方式，许可药品供应点经营药品，这在一定程度上导致了药品供应点处于无证经营的状态。而一些地方降低标准为药品供应点办理《药品经营许可证》后，又面临随之而来的GSP认证。这些问题不仅影响了农民开办药品供应点的热情，而且给食品药品监管部门依法行政带来了难题。s, http://www.100md.com
药品经营网点的正常运转难以保证。要从根本上实现农民用药安全有效、方便及时，就必须保证农村药品经营网点长久、正常地运行下去，但是，由于大部分农村行政村的人口少，居住分散，设在这些地方的药品经营网点每天的销售额往往只有20元左右，利润不足3元钱。按照有关规定，这些经营网点每月还须交纳80元～120元不等的管理费或税费，同时，一些地方的相关部门出于“将利益留在地方”的考虑，不同意农村药品零售点更名为连锁企业的连锁门店，多头收取管理费或税费，致使一些网点维系正常的经营活动非常困难。s, http://www.100md.com
药品供应点经营品种不能满足需要。在农村，受气候、环境的影响，有些疾病属于常见病、多发病，农民对药品有特定的要求，但是，由于现行的处方药和非处方药分类管理的限定，农村药品供应点只能提供一些基本的乙类非处方药，无法及时向农民提供急需的少数处方药，这也给农民用药带来了诸多不便。一些地方采取“一点两用”的方式设立药品供应点(即诊所、卫生室等医疗机构既是药品经营单位，又是药品使用单位)，这样又导致了“小诊所、大药房”现象的出现。s, http://www.100md.com
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农村药品“两网”建设如何立得住、运行好？记者在采访中得知，2005年，各级食品药品监管部门将在总结经验的基础上，协调相关部门，探求解决问题的对策，因地制宜，完善“两网”运行机制。s, http://www.100md.com
强化农村药品监督网的支撑体系。安徽省食品药品监督管理局有关负责人告诉记者，在各级政府的领导下，安徽省通过“借网捕鱼”等方式，依托计划生育系统、卫生防疫系统以及乡、村行政机构的人力资源，建立起一支以食品药品监管部门为主体，药品协管员、信息员为补充的监管队伍。为确保工作责任的落实，各地根据实际情况，制定了药品监督网建设的目标体系、责任体系和考核体系，并将其纳入政府和部门的年度目标考核，考核结果作为干部考察的依据，对考核不合格的人员实行“一票否决”。这些举措都将有助于强化农村药品监督网的支撑体系。s, http://www.100md.com
合理引导连锁企业向农村延伸经营网点。积极支持管理规范、通过GSP认证的强势药品连锁经营企业，以改制、兼并等形式向农村延伸高水平的药品经营网点，这是黑龙江省解决农村药品供应点法律地位不明确问题的主要办法。据黑龙江省食品药品监督管理局有关负责人介绍，在鼓励连锁企业吸纳加盟门店的同时，还要通过条件改造、资金注入、品牌管理等方式，将乡村卫生所、诊所的药房改造成药品零售门店，积极探索医药分开的管理模式，开辟医药联手合作的新途径。s, http://www.100md.com
实施药品供应网点扶持政策。针对农村药品供应网点受税费困扰的问题，北京市药品监督管理局市场处负责人认为，食品药品监管部门要积极加强与工商、税务等部门的协调与沟通，并争取相关部门在政策上的扶持，适当减免农村药品供应网点尤其是村级药品供应点的管理费和税收，对连锁门店的税费收取，尽量实行向总店一次性收取，避免逐级收费的现象发生，以保护农民开办药品供应点的积极性。s, http://www.100md.com
制订农村药品供应点经营品种目录。如何才能既规范农村药品供应点的经营行为，又满足农民用药需求，河北省食品药品监督管理局副局长刘骁悍认为，应从两个方面来解决：第一，针对农村的常见病、多发病，制订农村常用药、急救药、基本用药品种目录和药品供应点经营品种目录，对极少数处方药品种，应实行药品供应点统计上报、配送定量供应的办法，最大限度地满足农民用药的需求；第二，对“小诊所、大药房”的现象，要坚决按无证经营或超范围经营予以打击，以确保农民用药安全。s, http://www.100md.com
本报记者 龚翔(龚翔 )