加盟风波”引发民告官案本
2004年9月8日，某省A市东方大药店一纸诉状将该市药品监督管理局告上法庭，请求法院依法撤销该局“关于不予受理东方大药店申报GSP认证的通知”；依法判决该局立即受理东方大药店GSP认证申请并按规定进行初审以及其他诉讼请求。t;^v-, 百拇医药
药店为何状告药监局？这得从一场“加盟风波”说起。t;^v-, 百拇医药
■加盟风波t;^v-, 百拇医药
2003年2月24日，A市药监局发文通知辖区内药品经营企业按照GSP认证标准进行改造。然而，2004年3月23日，就在大部分单体药店积极准备GSP认证工作时，该局召开市区13家民营药店会议，鼓励民营药店加盟当地某大药房连锁有限公司。但数月后，13家民营药店没有一家加盟连锁公司，其中东方大药店等四家民营单体药店先后向药监部门提出GSP认证申请，但均被拒绝受理或暂缓受理。期间，东方大药店还提出了一个新方案，即遵照药监局鼓励连锁经营的有关指示精神，建议由13家民营药店组建成一个连锁公司，也被拒绝。t;^v-, 百拇医药
东方大药店负责人认为，这是药监局在故意阻挠单体药店认证，以达到让所有单体药店加盟某大药房连锁有限公司的目的。他说：“当初是药监局通知我们进行GSP改造，现在突然又让我们加盟别的企业，那我们不是白投资了吗？谁来补偿我们的损失？如都加盟了，全市就由一家企业垄断经营，形成不了竞争，最终的受害者是广大的消费者。而且，加盟条约不合理，主要有：收取加盟方5%的配送费用和加盟费，A类店即地处城区且面积在100平方米以上的店，每年收取加盟费用2万元，保证金2万元；B类店即地处城区且面积在100平方米以下的店，每年收取加盟费用1.5万元，保证金1.5万元；C类店即地处非城区的店，每年收取加盟费用1万元，保证金1万元。”t;^v-, 百拇医药
与此同时，某大药房连锁有限公司积极与13家单体药店进行了两次集中式接触、多次个别接触，最后将加盟费用取消，配送费用减至2%，A、B、C类店分别交1.5万、1万、0.5万元人民币后，有9家单体药店于2004年7~8月间与之签订了加盟合约。该大药房连锁有限公司的总经理说，这9家单体药店都是自愿加盟的。t;^v-, 百拇医药
但记者在采访几家已加盟连锁公司的单体药店的负责人或员工时，他们却表达了另一种声音：“本意上我们不愿意，但没有别的选择，如果不加盟就只能关门。”t;^v-, 百拇医药
2004年8月16日，A市药监局发文要求，申报GSP认证企业同时需报送本企业无经销假劣药品的说明及有效证件。
2004年8月24日，A市药监局稽查大队向东方大药店出具了一份“没有发现假劣药品”的证明。第二天，东方大药店再次向药监局申请GSP认证，但再次被拒绝。o7$5k, 百拇医药
2004年9月11日，记者来到该局采访，该局确认，至今还未明确表态受理一家单体药店GSP认证申请，但并不是不受理，而是提出申请的单体药店都不符合认证要求，曾违法违规经营药品。其中东方大药店涉嫌经销假药，并被药监局列入违规经营药品“黑名单”记入登记档案。o7$5k, 百拇医药
记者问：“没有发现假劣药品的证明是怎么回事？”该局称：“这份证明内容不属实，今年(2004年)5月31日，我局根据举报线索在对东方大药店进行检查时发现其有违规经营行为，查封扣押了该店放在一个柜台旁边的箱子里的一批药品。2004年7月1日，我局向东方大药店下达了行政处罚决定书，给予其警告、责令改正、罚款1万元的处罚。后来，在进一步对这批查封扣押的药品查验时，发现该店涉嫌经营假药。”o7$5k, 百拇医药
■状告药监局o7$5k, 百拇医药
两次申请GSP认证都被拒绝，还被列入违规经营药品“黑名单”，东方大药店认为市药监局不仅未履行职责，而且是在滥用职权。于是，2004年9月8日，东方大药店(以下简称原告)一纸诉状将A市药监局(以下简称被告)推上被告席。o7$5k, 百拇医药
原告诉称：2004年5月31日，被告派其稽查大队一行三人以有人举报例行检查为由到原告单位，在未出示任何证明文件的情况下，将他人到原告处联系业务留在原告处的放在箱子内以备日后退回或销毁的且未上柜摆放更未销售的样品共77个品种以“涉嫌从无《药品经营许可证》单位购进药品”为由予以查封、扣押，并于当日给原告出具了查封扣押物品通知书。依据《药品管理法》第65条第2款的规定，被告采取查封、扣押强制措施后，应在七日内即2004年6月7日前作出行政处理决定，但被告却在2004年6月7日仅给原告送达了一份行政处理通知书，只是将查封、扣押原告药品(样品)的理由从“涉嫌从无《药品经营许可证》单位购进药品”变为“未建立真实完整的购销记录”，并未作出任何行政处理决定。o7$5k, 百拇医药
2004年6月29日，被告给原告送达一份“行政处罚事先告知书”，以原告违反了《药品流通监督管理办法》第41条、47条为由，拟对原告进行警告、责令改正、罚款一万元的行政处罚。但该“行政处罚事先告知书”仅告知原告2004年7月1日前到被告单位进行陈述、申辩，而未告知原告听证的权利，剥夺了原告依法申请听证的权利。而且，2004年7月1日，在被告规定的陈述、申辩期限还未届满，原告还未陈述、申辩且尚未听证的情况下，被告给原告送达了行政处罚决定书。
2004年8月13日，被告又以不实之事实将原告列入所谓的“违规经营药品黑名单”，并于2004年8月31日，以原告涉嫌经销假药为由决定不予受理原告GSP认证申请，并将原告全套GSP认证申请材料退回。jn?$!, 百拇医药
原告认为，被告不仅未履行其应该履行的职责，而且被告的具体行政行为严重侵害了原告的合法权益。jn?$!, 百拇医药
■对簿公堂jn?$!, 百拇医药
被告认为，该局不予受理原告GSP认证申请符合法律规定。因为该局在对原告被查封扣押的药品进行调查过程中发现原告经销假药(附有扣押清单、药检报告等证据)，依据《药品经营质量管理规范认证管理办法》第20条之相关规定，决定不予受理原告GSP认证申请。jn?$!, 百拇医药
而原告则认为被告说法不成立：一、有被告稽查大队出具的证明。二、被告无证据说明原告将假药经销到哪里去了。三、被告查封扣押原告药品(样品)时没有用盖有被告印章的封签封存。同时，药品送检时间超过了检验时限。在2004年5月31日~6月18日前后不到20天的时间里，被告以种种理由4次到原告处进行所谓的检查，充分说明被告是在故意阻挠原告进行GSP认证。jn?$!, 百拇医药
被告指出，该局在对原告依法进行现场检查时发现有多个品种药品无购销记录登记，原告还为其他单位提供摊位，且无购进发票(附有执法记录、证人证言等证据材料)，依据《药品流通监督管理办法》相关规定作出行政处罚，事实清楚、证据充分、程序合法，依法应予以支持。jn?$!, 百拇医药
但原告则认为，被告所查封、扣押原告的药品是外来企业到该店联系业务时留下的样品，均在箱子内存放，没有任何品种上柜销售。样品不属经营品种，当然不能记入企业药品购进记录，更不能作为行政处罚的依据。jn?$!, 百拇医药
针对原告提出的其他诉讼理由，被告在《行政答辩状》中辩驳：jn?$!, 百拇医药
第一，原告诉称该局稽查人员“未出示任何证明文件”是在歪曲事实，事实上该局有两名执法人员出示了执法证(附有现场检查笔录为证)。jn?$!, 百拇医药
第二，原告对《药品管理法》第65条第2款的规定理解错误。该条款规定的“七日内做出行政处理决定”是指是否需要立案处理，而不是原告所理解的处罚结论。jn?$!, 百拇医药
第三，该局告知原告在2004年7月1日之前享有陈述、申辩权利，可是原告并没有要求陈述、申辩。告知的是7月1日之前，不包括7月1日这天。
第四，原告提出没有告知听证权利问题，这是事实，但依照相关规定不需要进行听证。该省《行政机关执法条例实施办法》第20条第3款和该省《药品监督管理局行政处罚听证程序实施细则》第2条第2款规定，对有违法所得的经营性违法行为实施罚款一次达到或者超过30000元的为较大数额罚款。同时，该省《行政机关执法条例实施办法》第19条规定，只有处罚数额较大才必须听证，而该局对原告的处罚不足30000元。e$6e9n, 百拇医药
第五，至于“涉嫌的”和处理的不一致问题，根本无需辩驳。因为执法机关是根据调查的事实，实事求是作出处理结论，该问题正好说明该局能够严格执法。e$6e9n, 百拇医药
被告还认为，原告要求撤销查封扣押物品通知书、行政处理通知书、“黑名单”及返还扣押药品等亦无道理。e$6e9n, 百拇医药
原告对被告的部分答辩也进行了反驳，认为被告第二、第三点说法是在玩“文字游戏”；第四点显然是适用法律不当，应依据《行政处罚法》之规定。e$6e9n, 百拇医药
双方针锋相对，都说对方违法，那么法院最终是怎么判决的呢？e$6e9n, 百拇医药
■法院判决e$6e9n, 百拇医药
法院审理认为，被告做出的“关于将原告列入违规经营药品‘黑名单’的函”属被告单位内部工作记录，不是具体行政行为，对原告的权利、义务未产生影响，故对原告要求撤销“黑名单”函的请求不予支持。2004年8月25日，原告向被告递交了申报GSP认证申请，请求被告进行初审，被告以原告涉嫌经销假药为由不予受理，属适用法律错误。e$6e9n, 百拇医药
2004年12月10日，该省A市某区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条之规定，判决如下：e$6e9n, 百拇医药
一、撤销A市药监局关于不受理东方大药店申报GSP认证的通知。药监局应立即受理东方大药店申报GSP认证申请并进行初审。e$6e9n, 百拇医药
二、驳回原告其他诉讼请求。e$6e9n, 百拇医药
法院做出判决后，A市药监局并没有在规定期限内向该市中级人民法院提起上诉。另据记者了解，该省食品药品监督管理局在得知此事后，非常重视，派出工作组前往A市了解情况，并指出，只要是符合GSP认证申请规定的，药监部门一定会严格依法受理。目前，有关部门正在依法严格审核申请GSP认证企业的资格。e$6e9n, 百拇医药
本报记者 赵宗祥e$6e9n, 百拇医药
实践证明，实施GSP认证对保证人民群众用药、安全、有效起到了积极作用。但在推进GSP认证工作中，个别地方药监部门在执行政策的过程中出现了偏差，被行政相对人告上法庭。今天，本版刊登的这起“民告官”案，目的不是批评某个药监局，而是客观分析执法行为中存在的问题，以达到警示效果，为今后杜绝发生此类问题、实现依法行政奠定基础。e$6e9n, 百拇医药
——编者(赵宗祥 )
药店为何状告药监局？这得从一场“加盟风波”说起。t;^v-, 百拇医药
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2003年2月24日，A市药监局发文通知辖区内药品经营企业按照GSP认证标准进行改造。然而，2004年3月23日，就在大部分单体药店积极准备GSP认证工作时，该局召开市区13家民营药店会议，鼓励民营药店加盟当地某大药房连锁有限公司。但数月后，13家民营药店没有一家加盟连锁公司，其中东方大药店等四家民营单体药店先后向药监部门提出GSP认证申请，但均被拒绝受理或暂缓受理。期间，东方大药店还提出了一个新方案，即遵照药监局鼓励连锁经营的有关指示精神，建议由13家民营药店组建成一个连锁公司，也被拒绝。t;^v-, 百拇医药
东方大药店负责人认为，这是药监局在故意阻挠单体药店认证，以达到让所有单体药店加盟某大药房连锁有限公司的目的。他说：“当初是药监局通知我们进行GSP改造，现在突然又让我们加盟别的企业，那我们不是白投资了吗？谁来补偿我们的损失？如都加盟了，全市就由一家企业垄断经营，形成不了竞争，最终的受害者是广大的消费者。而且，加盟条约不合理，主要有：收取加盟方5%的配送费用和加盟费，A类店即地处城区且面积在100平方米以上的店，每年收取加盟费用2万元，保证金2万元；B类店即地处城区且面积在100平方米以下的店，每年收取加盟费用1.5万元，保证金1.5万元；C类店即地处非城区的店，每年收取加盟费用1万元，保证金1万元。”t;^v-, 百拇医药
与此同时，某大药房连锁有限公司积极与13家单体药店进行了两次集中式接触、多次个别接触，最后将加盟费用取消，配送费用减至2%，A、B、C类店分别交1.5万、1万、0.5万元人民币后，有9家单体药店于2004年7~8月间与之签订了加盟合约。该大药房连锁有限公司的总经理说，这9家单体药店都是自愿加盟的。t;^v-, 百拇医药
但记者在采访几家已加盟连锁公司的单体药店的负责人或员工时，他们却表达了另一种声音：“本意上我们不愿意，但没有别的选择，如果不加盟就只能关门。”t;^v-, 百拇医药
2004年8月16日，A市药监局发文要求，申报GSP认证企业同时需报送本企业无经销假劣药品的说明及有效证件。
2004年8月24日，A市药监局稽查大队向东方大药店出具了一份“没有发现假劣药品”的证明。第二天，东方大药店再次向药监局申请GSP认证，但再次被拒绝。o7$5k, 百拇医药
2004年9月11日，记者来到该局采访，该局确认，至今还未明确表态受理一家单体药店GSP认证申请，但并不是不受理，而是提出申请的单体药店都不符合认证要求，曾违法违规经营药品。其中东方大药店涉嫌经销假药，并被药监局列入违规经营药品“黑名单”记入登记档案。o7$5k, 百拇医药
记者问：“没有发现假劣药品的证明是怎么回事？”该局称：“这份证明内容不属实，今年(2004年)5月31日，我局根据举报线索在对东方大药店进行检查时发现其有违规经营行为，查封扣押了该店放在一个柜台旁边的箱子里的一批药品。2004年7月1日，我局向东方大药店下达了行政处罚决定书，给予其警告、责令改正、罚款1万元的处罚。后来，在进一步对这批查封扣押的药品查验时，发现该店涉嫌经营假药。”o7$5k, 百拇医药
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两次申请GSP认证都被拒绝，还被列入违规经营药品“黑名单”，东方大药店认为市药监局不仅未履行职责，而且是在滥用职权。于是，2004年9月8日，东方大药店(以下简称原告)一纸诉状将A市药监局(以下简称被告)推上被告席。o7$5k, 百拇医药
原告诉称：2004年5月31日，被告派其稽查大队一行三人以有人举报例行检查为由到原告单位，在未出示任何证明文件的情况下，将他人到原告处联系业务留在原告处的放在箱子内以备日后退回或销毁的且未上柜摆放更未销售的样品共77个品种以“涉嫌从无《药品经营许可证》单位购进药品”为由予以查封、扣押，并于当日给原告出具了查封扣押物品通知书。依据《药品管理法》第65条第2款的规定，被告采取查封、扣押强制措施后，应在七日内即2004年6月7日前作出行政处理决定，但被告却在2004年6月7日仅给原告送达了一份行政处理通知书，只是将查封、扣押原告药品(样品)的理由从“涉嫌从无《药品经营许可证》单位购进药品”变为“未建立真实完整的购销记录”，并未作出任何行政处理决定。o7$5k, 百拇医药
2004年6月29日，被告给原告送达一份“行政处罚事先告知书”，以原告违反了《药品流通监督管理办法》第41条、47条为由，拟对原告进行警告、责令改正、罚款一万元的行政处罚。但该“行政处罚事先告知书”仅告知原告2004年7月1日前到被告单位进行陈述、申辩，而未告知原告听证的权利，剥夺了原告依法申请听证的权利。而且，2004年7月1日，在被告规定的陈述、申辩期限还未届满，原告还未陈述、申辩且尚未听证的情况下，被告给原告送达了行政处罚决定书。
2004年8月13日，被告又以不实之事实将原告列入所谓的“违规经营药品黑名单”，并于2004年8月31日，以原告涉嫌经销假药为由决定不予受理原告GSP认证申请，并将原告全套GSP认证申请材料退回。jn?$!, 百拇医药
原告认为，被告不仅未履行其应该履行的职责，而且被告的具体行政行为严重侵害了原告的合法权益。jn?$!, 百拇医药
■对簿公堂jn?$!, 百拇医药
被告认为，该局不予受理原告GSP认证申请符合法律规定。因为该局在对原告被查封扣押的药品进行调查过程中发现原告经销假药(附有扣押清单、药检报告等证据)，依据《药品经营质量管理规范认证管理办法》第20条之相关规定，决定不予受理原告GSP认证申请。jn?$!, 百拇医药
而原告则认为被告说法不成立：一、有被告稽查大队出具的证明。二、被告无证据说明原告将假药经销到哪里去了。三、被告查封扣押原告药品(样品)时没有用盖有被告印章的封签封存。同时，药品送检时间超过了检验时限。在2004年5月31日~6月18日前后不到20天的时间里，被告以种种理由4次到原告处进行所谓的检查，充分说明被告是在故意阻挠原告进行GSP认证。jn?$!, 百拇医药
被告指出，该局在对原告依法进行现场检查时发现有多个品种药品无购销记录登记，原告还为其他单位提供摊位，且无购进发票(附有执法记录、证人证言等证据材料)，依据《药品流通监督管理办法》相关规定作出行政处罚，事实清楚、证据充分、程序合法，依法应予以支持。jn?$!, 百拇医药
但原告则认为，被告所查封、扣押原告的药品是外来企业到该店联系业务时留下的样品，均在箱子内存放，没有任何品种上柜销售。样品不属经营品种，当然不能记入企业药品购进记录，更不能作为行政处罚的依据。jn?$!, 百拇医药
针对原告提出的其他诉讼理由，被告在《行政答辩状》中辩驳：jn?$!, 百拇医药
第一，原告诉称该局稽查人员“未出示任何证明文件”是在歪曲事实，事实上该局有两名执法人员出示了执法证(附有现场检查笔录为证)。jn?$!, 百拇医药
第二，原告对《药品管理法》第65条第2款的规定理解错误。该条款规定的“七日内做出行政处理决定”是指是否需要立案处理，而不是原告所理解的处罚结论。jn?$!, 百拇医药
第三，该局告知原告在2004年7月1日之前享有陈述、申辩权利，可是原告并没有要求陈述、申辩。告知的是7月1日之前，不包括7月1日这天。
第四，原告提出没有告知听证权利问题，这是事实，但依照相关规定不需要进行听证。该省《行政机关执法条例实施办法》第20条第3款和该省《药品监督管理局行政处罚听证程序实施细则》第2条第2款规定，对有违法所得的经营性违法行为实施罚款一次达到或者超过30000元的为较大数额罚款。同时，该省《行政机关执法条例实施办法》第19条规定，只有处罚数额较大才必须听证，而该局对原告的处罚不足30000元。e$6e9n, 百拇医药
第五，至于“涉嫌的”和处理的不一致问题，根本无需辩驳。因为执法机关是根据调查的事实，实事求是作出处理结论，该问题正好说明该局能够严格执法。e$6e9n, 百拇医药
被告还认为，原告要求撤销查封扣押物品通知书、行政处理通知书、“黑名单”及返还扣押药品等亦无道理。e$6e9n, 百拇医药
原告对被告的部分答辩也进行了反驳，认为被告第二、第三点说法是在玩“文字游戏”；第四点显然是适用法律不当，应依据《行政处罚法》之规定。e$6e9n, 百拇医药
双方针锋相对，都说对方违法，那么法院最终是怎么判决的呢？e$6e9n, 百拇医药
■法院判决e$6e9n, 百拇医药
法院审理认为，被告做出的“关于将原告列入违规经营药品‘黑名单’的函”属被告单位内部工作记录，不是具体行政行为，对原告的权利、义务未产生影响，故对原告要求撤销“黑名单”函的请求不予支持。2004年8月25日，原告向被告递交了申报GSP认证申请，请求被告进行初审，被告以原告涉嫌经销假药为由不予受理，属适用法律错误。e$6e9n, 百拇医药
2004年12月10日，该省A市某区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条之规定，判决如下：e$6e9n, 百拇医药
一、撤销A市药监局关于不受理东方大药店申报GSP认证的通知。药监局应立即受理东方大药店申报GSP认证申请并进行初审。e$6e9n, 百拇医药
二、驳回原告其他诉讼请求。e$6e9n, 百拇医药
法院做出判决后，A市药监局并没有在规定期限内向该市中级人民法院提起上诉。另据记者了解，该省食品药品监督管理局在得知此事后，非常重视，派出工作组前往A市了解情况，并指出，只要是符合GSP认证申请规定的，药监部门一定会严格依法受理。目前，有关部门正在依法严格审核申请GSP认证企业的资格。e$6e9n, 百拇医药
本报记者 赵宗祥e$6e9n, 百拇医药
实践证明，实施GSP认证对保证人民群众用药、安全、有效起到了积极作用。但在推进GSP认证工作中，个别地方药监部门在执行政策的过程中出现了偏差，被行政相对人告上法庭。今天，本版刊登的这起“民告官”案，目的不是批评某个药监局，而是客观分析执法行为中存在的问题，以达到警示效果，为今后杜绝发生此类问题、实现依法行政奠定基础。e$6e9n, 百拇医药
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