“三网”破解监管难题——浙江省开展农村食品安全监管“三网”建设纪实
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为保障广大农村地区人民群众的生命安全和身体健康，探索解决农村食品安全问题治本之策，浙江省在深入调查研究的基础上，于2004年8月决定在全省推进农村食品安全“三网”建设，即：以实施“千镇连锁超市”和“万村放心店”工程为重点的“农村现代流通网”；以建立健全各级政府、基层组织和各有关部门的监管责任制和责任追究制为核心的“监管责任网”；充分发动和依靠群众、构筑各方积极参与、信息渠道畅通的“群众监督网”。
目前，该省“三网”建设已取得积极进展和显著成效，先后得到了国家有关部门和国务院相关领导的充分肯定。那么，“三网”建设是怎样开展的？发挥了什么作用？带着疑问，记者前往浙江采访。
■“三网”是这样诞生的
浙江省食品安全委员会办公室和浙江省食品药品监督管理局合作汇编的一本小册子显示，2003年以来浙江省被媒体曝光的各类食品安全事件20余起，其中被中央电视台曝光13起。
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严峻的食品安全形势引起了省委、省政府的高度重视。省委书记习近平、省长吕祖善多次作出批示，要求抓好食品安全工作，并将食品安全列入建设“平安浙江”的四大重点问题(社会治安、信访工作、安全生产、食品安全)。
2004年5月，浙江省人大常委会组织600多名省人大代表和近10万名各级人大代表，上下联动对食品药品监管系统进行执法检查和评议，食品安全成为人大重中之重的议题。同时，浙江省政协把《信用浙江的危机——加强食品安全刻不容缓》列入领导督办的重点提案，提交省政府及有关部门办理。
同年6月，浙江省副省长金德水亲自组织有关部门，深入22个县(市、区)调研，并指派省食品药品监督管理局进行暗访，了解全省食品安全真实情况。调研期间，他们随机检查了160家农村食品商店，结果表明，84.5%的农村食品店存在食品安全问题，其中销售“三无”食品(没有标注厂名、厂址及生产日期)的多达49.1%，销售过期、变质、霉烂食品的有29.3%。
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如何才能从源头杜绝假劣食品，确保农村地区的食品安全？浙江省委、省政府及有关部门在多次研究、分析后认为，要破解食品安全监管难题，必须从规范流通渠道入手，搭建质量可靠、服务便捷的供应网络；必须落实各级政府和监管部门食品安全责任制，形成横向到边、纵向到底的监管网络；必须充分发动和依靠人民群众的力量，形成上下贯通、反应灵敏的社会监督网络，“三网”建设由此拉开帷幕。
■“农村现代流通网”过滤假劣食品
据浙江省经贸委、工商局工作人员介绍，过去，农村食品店进货渠道十分混乱，有从小商小贩处进货，有从非法“黑市”上进货，有的货源甚至是城区超市里撤下来的过期变质食品。“农村现代流通网”就是针对这些问题“量身定做”的规范流通渠道的网络，它以实施“千镇连锁超市”和“万村放心店”工程为重点，从统筹城乡发展的角度，鼓励和支持发展连锁超市，开展物流配送，建立农村放心店，加快改造和规范农村食品流通体系，使品质化、规范化经营方式迅速进入乡村大地，取代原有小门店的粗放式经营，做到进货有据可查，销货有质量承诺。
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连锁超市实行“五统一”(统一配送、统一形象、统一售价、统一营销、统一管理)管理，“放心店”则通过实施“五个一”(一块牌匾、一套制度、一个标识、一本台账、一项承诺)来规范。此外，浙江省还对农村地区的食品实施严格的市场准入制度，质监、卫生、农业、海洋与渔业等相关部门在各自监管环节制定了相应的准入制度，切实从源头杜绝假冒伪劣食品进入流通领域。
在绍兴市平水镇会稽村“放心店”，记者一进门就看见了挂在墙上的“浙江省‘百县万村放心店’工程示范商店”的铜匾和“本店郑重承诺”的牌子。“进货验收备案制度”、“不合格食品下柜制度”、“消费投诉处理制度”等规章制度醒目地挂在墙上。开放式货架上商品琳琅满目，摆放井然有序，全部明码标价，而食品与其它日用品是分开摆放的，厂名、厂址、生产日期和保质期都清晰地印在每一个食品外包装上。食品进货台账上记录着每天购进商品的品名、数量、供货单位、凭证号及保质期限，各项数据一目了然。店主唐月娟笑盈盈地对记者说：“自加盟县供销连锁超市改成‘放心店’后，因为货正宗，价格便宜，大家都乐意到我这儿买东西了。而且，到保质期的和卖不出去的商品还可以退回供货方，我们也没了经营风险。”
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绍兴县食品药品监督管理局局长李亚根说，目前，全县像这样的“放心店”有273家，覆盖全县行政村的90%。绍兴县供销超市总部负责人对记者说，实行连锁经营，统一配送，不仅可以让农民放心消费，也有利于形成城镇大商业和农村中小商业“共赢”的局面。
绍兴县王化店村宋敏霞原来经营代销店，但店内经营的商品品种少，进货成本高，质量也没保障，日均营业额仅在200元左右。改造成宽敞整洁的“放心店”后，她的店内统一配送的优质商品达2000多种，短短两个月，日均营业额增至千元，而同村没有加盟的商店的营业额却在不断下降。不少商店因此纷纷效仿宋敏霞“放心店”的经营模式，自觉改善经营环境，以适应竞争。
在温岭市太平镇下许村，记者老远就看见“放心店”店门上挂着“进正货、树正牌、走正道”的横幅。正在这里购物的一位大爷对记者说：“看着这么好的店我就舒心，不出村就能买到放心的东西。”温岭市食品药品监督管理局局长李国平说，他们在推进连锁超市和“放心店”建设的基础上，还进一步强化了食品生产、准入、检测等三大体系的建设。目前，全市所有的副食品批发市场和大型超市都已实施了商品准入制度，确保连锁超市和“放心店”真正放心。
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记者又来到海宁市，在这里，“放心店”要接受星级评定，并受相应奖惩机制的约束。在该市丁桥镇一家正在参评二星级的“放心店”里，一名给孩子选购零食的女士向记者说：“以前，村里商店的东魍υ拥模萌丝醋挪环判摹N颐?br>给孩子买零食都跑到城里去，不在村里买。现在不怕了，你看这儿，质量和价格跟城里都一样了。”
■“监管责任网”整合执法力量
据浙江省食品安全委员会办公室工作人员介绍，“监管责任网”的构建主要是针对食品安全多头管理的特点，明确分工，落实责任，健全机制，强化监管效能，真正建立起横向到边、纵向到底的监管网络，从体制、机制上确保执法合力的形成，实现严格、有效、到位的市场监管。
浙江省的具体做法：一是落实各级政府及基层组织的监管责任，明确规定各级政府主要领导是本地区食品安全的第一责任人，分管负责人是直接责任人，并将监管责任延伸到乡镇、街道、社区居委会、村委会等基层组织，形成一级抓一级，一级对一级负责的食品安全责任机制。二是进行职责分工，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺各监管部门职能，避免出现监管重复或者空白。三是建立健全监管责任制和责任追究制，按照“四定”(定区域、定人员、定职责、定奖惩)要求，将监管责任落实到各级政府、各部门，细化到具体人，并进一步完善案件移送机制和质量预警机制。在严厉打击食品违法犯罪行为的同时，也可有效预防和科学处置食品质量安全问题。
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在绍兴县食品药品监管局采访时，该局与县政府签订的一份责任状引起了记者的注意。记者看到，责任状对责任目标、责任内容、责任考核均做了详细、具体的规定，其中“责任考核”一项明确指出：如工作不力，发生重大食品安全问题，给广大人民群众的身体健康和生命安全造成重大损失，或被省级及省以上新闻媒体曝光并造成不良影响的，将依法追究监管部门第一责任人和直接责任人的责任。
据李亚根介绍，从县政府至村级组织，他们层层签订了责任状，而各监管部门也都和县政府签定了相应的责任状。为确保监管责任网切实有效地运行，他们还制定了部门联席会议制度、监管责任制度、信息共享制度、联合执法制度、案件移交制度等。
温岭市由市委、市政府牵头，将各职能部门的职责明确于文件上，细化到制度中，各镇、街道也成立了食品安全协调领导小组，配备专职的食品安全助理员，建立相应的责任机制，从体制上把“监管责任网”延伸至镇一级，形成上下一致、左右贯穿的责任网络体系。由于职责明确，使各有关部门工作积极性、凝聚力明显增强，各自监管领域的工作有序展开。如农业部门积极推进“无公害食品行动”；海洋与渔业部门主动开展水产品源头污染治理；质监部门大力开展食品生产加工业的清理整顿；工商部门严格施行食品市场准入制度；卫生部门认真推行食品安全行动计划。
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为充分发挥食品安全委员会统一、权威、高效的组织协调作用，浙江省食品安全委员会专门成立了暗查暗访组，为委员会和政府有关决策提供第一手资料，跟踪检查领导重要批示的贯彻和重大事件查处整改情况，督促有关工作将整改落到实处，破除地方保护主义。浙江省食品安全委员会办公室相关负责人告诉记者，由于从体制、机制上确保了执法合力的形成，今年以来，在部门联合执法查办的各类案件中，没有出现互相推诿、扯皮的现象。
■“群众监督网”举全社会之力
如何发动群众力量，让消费者自觉抵制假冒伪劣食品？浙江省的做法是从提高农村消费者的安全消费意识入手，构建“群众监督网”。
“群众监督网”的构建就是充分发动和依靠人民群众，构筑各方积极参与、信息渠道畅ǖ娜褐诩喽教逑担偃缁嶂Γ蚴称钒踩岣呤谐〖喙?br>工作的有效性。
浙江省一是依托消协组织的延伸，建立县、乡(镇、街道)、村三级群众维权监督体系。据浙江省消费者协会秘书长王永木介绍，目前，浙江省县县有消费者协会，每个乡镇(街道)有消协分会或消费维权监督站。在全省38322个行政村中，有70%建立了消费维权监督点，共聘请农村消费维权监督员22632名。这些消费维权点和监督员活跃在农村，成为食品安全监管的“前哨”，农村维权的“民兵”。台州市路桥区还投入100多万元购置了数字移动巡查车和电脑监督设备，并把食品举报投诉电话、程序及打假维权知识印制成小卡片，逐村逐户发放，引导群众自主维权。二是发挥相关部门基层协管队伍的作用。食品药品监管、质监、卫生、农业等部门各自在基层都有信息员、协管员和监督员，通过赋予他们食品安全监督的职责，进一步扩充基层监督力量。三是建立和完善举报奖励制度，增强群众监督的积极性和有效性。
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记者在采访中注意到，发挥消协作用是构建“群众监督网”的主要内容，但如何实现监督站、监督点职责到位？如何真正发挥监督员的作用呢？记者在温岭市找到了答案。
温岭市通过实施“三三制”来建设“群众监督网”。第一个“三”是实行三个到位，保障监督站正常运转。一是人员到位，确保有专人管事；二是设施到位，确保有场所议事；三是资金到位，确保日常经费开支。第二个“三”是建立三项机制，强化对监督员的考核。一是建立责任机制；二是建立督查机制；三是建立奖惩机制。第三个“三”为强化三个力度，加强对农村小商店的监督。即加强宣传力度、监督力度和监督回访力度。通过实施“三三制”，温岭市募喽秸敬印?br>人、财、物”方面得到了保障，对监督员和示范商店从“责、权、利”方面进行了规范，成效显著。
在即将结束对浙江省食品安全监管“三网”建设的采访的时候，记者获悉，目前浙江省消协正在向全省推广“群众监督网”。对此，浙江省食品药品监督管理局副局长赵光云说：“‘群众监督网’的构建，不仅提高了食品市场监管工作的有效性，而且大大增强了广大群众的维权意识。”
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本报记者 赵宗祥
■记者观察
在采访浙江省积极探索食品安全监管“三网”的时候，记者同时也在思考，从浙江省如火如荼地开展“三网”建设的事件中，我们能够得到什么启示？记者认为，主要有以下几方面的启示：
“农村现代流通网”的推进需要一定的经济发展基础作为保障。根据发达国家连锁业发展的经验，人均收入在250~600美元时，连锁商业开始发展；达到600~850美元时，连锁业将快速发展。我国物价水平较低，发展连锁商业对人均收入的要求相对也要低一些。改革开放以来，浙江省农村较早实行了以市场为取向的改革，农村经济繁荣发展，农民收入不断提高，城乡一体化进程逐年加快。2004年，浙江省农民人均纯收入达6096元，已连续20年位居全国前列。这是浙江省开展“三网”建设的基础。而富裕起来的农民，不再满足吃饱、穿暖的温饱型生活，消费观念和消费结构在不断升级转型，逐步向追求质量、安全、品牌等方向转变，这就需要新型流通组织和经营方式来满足农村居民日益增长的多层次、多样化的消费需求。这些为浙江省开展“三网”建设创造了发展环境。
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充分发挥政府、企业、社会各方力量，是“三网”建设取得成效的关键。浙江省在“三网”建设过程中，政府、企业、农民都积极参与，政府不是单纯地整顿农村食品市场，而是把整顿、监管、帮促寓于创新现代农村商业之中，用发展的思路解决矛盾。通过“三网”建设，有效解决了网络经营、政府监管、社会监督相结合的问题，使食品安全保障机制充分发挥作用。在推进中，各级政府和有关部门积极创造政策环境，协调解决“三网”建设中存在的实际困难。如绍兴解决了供销超市连锁店的财政补助问题；慈溪解决了慈客隆超市的配送中心建设用地问题；温岭对四个欠发达乡镇创建连锁超市和“放心店”按等级给予1~4万元的奖励。这些靠政策扶持的做法，是“三网”建设得以顺利开展的内在因素。
要以“三网”建设为契机，发展综合服务型的新型农村商业。从发展的眼光看，“三网”建设不仅可以保障农村食品安全，还能够在开拓农村市场等方面发挥更大的作用。通过“三网”建设，城市商业网点延伸到广大农村地区，它们既可以经营质优价廉的食品，也可以代购代销乙类非处方药、农副产品和生产资料，开发文化和服务市场，实现“一网多用”。这不仅有利于规范农村各类商品市场，还可以有效改善农民生活环境，提高农民生活质量，扩大农村市场消费。
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一些问题和困难需尽快解决和完善。第一个问题是，受利润制约，连锁企业对在农村布点积极性不高。据浙江省经贸委内贸行业管理办公室负责人介绍，乡镇连锁超市发展不均，从覆盖率来看，最高的舟山市与最低的丽水市差距高达66.8个百分点；从收入水平来看，最高的嘉兴市与最低的丽水市农民年人均纯收入之差达4146元。如何促进“三网”建设整体发展，这是摆在浙江省政府和有关部门面前亟待解决的问题。第二个需要关注的问题是鄙儆惺盗Φ牧菲笠怠>菡?br>江省经贸委、工商部门人员介绍，在大多数市县，有实力、有规模的龙头连锁经营企业还未把注意力放在开拓农村市场上。如何吸引有实力的连锁公司参与建设“农村现代流通网”，这仍需要作进一步探索。第三个要尽快解决的问题是，各地对农村办连锁超市的标准理解不一。按国家标准要求，建便利店需100平方米，建超市需6000平方米。若是生搬硬套这一要求，显然不符合农村实际情况，也违背了推进“千镇连锁超市工程”的宗旨。因此，应实事求是，根据实际情况，不拘泥于面积标准，只要是以连锁经营方式、实行统一配送的，就应视为是符合“千镇连锁超市工程”要求。同时，对偏远山区、海岛等交通不便的地方要因地制宜发展乡镇连锁超市，不搞“一刀切”，要给予这些地区的农村“放心店”尽量多的政策扶持，不仅要让其真正放心，而且要确保其有利润空间，能够长期发展下去，如在税收、审批等方面给予优惠优先等。
图为绍兴县食品药品监督管理局工作人员在平水镇会稽村“放心店”查看食品质量。
赵宗祥 摄, 百拇医药