什么是天平上的砝码
在四川省B市及B市下辖的A县，有两起与当地药品监管局有关的官司引人注意。一起官司从1999年B市药品监管局成立“打”到现在，另一起历时两年，至今悬而未决。这是两起什么样的官司，为什么遭遇多次审判却难以了结？记者于今年5月前往B市及A县实地采访后追问——
■官司之一：一二审胜诉后，面临调解赔钱的可能
2003年6月12日，B市下辖的A县药品监管局接群众举报，王某在家中二楼批发中药。药品监管执法人员随即与当地派出所干警一起前往该处检查，发现王某在一楼收购地产中药材，二楼存放着大量中药饮片和药品包装袋。王某不能提供任何有效合法证照。药品监管执法人员依法对货值1713.25元的41个品规的中药饮片进行了先行登记保存并立案调查。同年6月16日，A县药品监管局向王某发出了《行政处罚事先告知书》，当事人拒绝签收。6月25日，王某到A县药品监管局进行陈述、申辩，执法人员做了陈述笔录，但王某拒绝签字，此情况在笔录中已注明。A县药品监管局再次进行调查核实后，认为事实清楚、证据确凿。8月14日，A县药品监管局向王某发出《行政处罚决定书》，对王某依法做出如下处罚：没收无证经营的41个品规的药品，责令改正，没收违法所得，并处货值金额4倍的罚款，合计6903元。
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2003年12月8日，王某向县人民法院提起行政诉讼，理由是：“第一，当日被告(A县药品监管局)未经我同意，非法进入我的住宅进行检查，基于此产生的处罚决定违法。第二，对我处以罚款6903元，我提出听证要求，被告拒绝且未告知我。第三，处罚决定适用法律有错误。《药品管理法》第十四条、七十三条调整的主体是从事药品经营的企业，而我是以公民个人的身份进行收购，且《药品管理法》第二十一条规定，城乡集贸市场可以出售中药材。我已向当地工商所申请注册，获发《营业执照》，组织形式为‘个体经营’。”
A县药品监管局答辩称：“当日我局和当地派出所接群众举报，在向当事人出示执法证件后才对其经营场所进行检查，我局的执法行为并无不当。我省《行政处罚听证程序暂行规定》第三条规定：数额较大的罚款的界限是指对经营活动中的违法行为处20000元以上的罚款。原告提出的听证请求不符合本条规定，故未采纳，而且已向当事人当面解释告知。《药品管理法》第二十一条中规定城乡集贸市场可以出售中药材，原告经营场所是家中并非集市，品种除了地产中药材，还包括多种中药饮片。我局只对其经营41个品规的中药饮片行为进行了处罚。《药品管理法》第二条规定，在我国境内从事药品经营的单位或个人都必须遵守该法。同时，第七十三条的处罚并不区分是单位或个人，只要是无证经营，均适用该条。且原告当日不能出示工商《营业执照》。经我局到工商部门查证，其《营业执照》是8月15日才办理的，注明内容为收购贩运中草药，国家法律规定的除外。”
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2004年2月26日，一审法院庭审后认为，被告作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，判决维持A局的行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。
一审判决后，王某向A县的上级市B市中级人民法院提起上诉。2004年6月3日，B市中级人民法院庭审后做出如下判决：“驳回上诉，维持原判，本次判决为终审判决。”
终审判决后，王某不服，向B市中级人民法院提起申诉。2004年10月25日，B市中级人民法院举行公开听证后驳回了王某的申诉。今年4月，王某再一次向B市中级人民法院提起申诉，B市中级人民法院受理并开庭审理，但至今未宣判。记者多方了解得知，B市中级人民法院已与B市、A县药品监管部门进行沟通，提出调解方案，由药品监管局从构建和谐社会的角度出发，拿出几千元钱，扶持王某开展农业生产。
■官司之二：历时六年，经历五次审判
, 百拇医药 1998年8月4日，四川省B市卫生局药品监督员到何某承包的某县供销社医药一门市部进行检查时，对5种质量可疑的药品进行了抽验，经检验确认4种药品为假药，1种为劣药。同年9月10日，B市卫生局对该批假劣药品依法作出了暂控决定。之后，因为体制改革等问题，此案被搁置一年多。在此期间，何某将B市卫生局告到B市中级人民法院，请求撤销药品暂控决定书及退回收取的检验费。1999年10月12日，B市中级人民法院做出判决，撤销卫生局做出的暂控决定，驳回原告要求退还检验费的申请。何某因为检验费没有退回，上访到B市人大。1999年10月，B市药品监管局挂牌，B市卫生局药政科划归药品监管局。2000年5月，B市人大召集卫生局、药品监管局领导及相关人员座谈后，决定由药品监管局调查处理此案。B市药品监管局接手后，按程序对暂控的药品进行解控，又进行了一系列调查，在此基础上做出了没收剩余假劣药、罚款4890元的处罚决定。何某不服处罚决定，2000年6月向B市市中区人民法院提起行政诉讼。2000年9月，市中区人民法院做出判决，维持B市药品监管局的处罚决定。2001年11月，何某向市中区人民法院提出再审申请。2002年3月，市中区人民法院做出再审判决，维持该院一审做出的判决决定。何某不服，上诉到B市中级人民法院。2002年9月，B市中级人民法院做出终审判决，维持市中区人民法院的再审判决决定。何某随后向市中级人民法院提出再审申请，市中级人民法院受理。2004年11月，市中级人民法院再次做出终审判决，判决撤销市中区人民法院的两次判决决定和市中级人民法院的前次终审判决决定；撤销B市药品监管局对何某做出的行政处罚决定。主要理由是药品监管局“在对何某实施行政处罚时，把被人民法院已经认定为违法，被依法撤销的具体行政行为所实施的活动作为主要证据，显属不当；且在抽样、检验、申辩复核、处罚决定审批等程序方面也未按相关法律法规规定执行”。
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B市药品监管局辩称，市中级人民法院于1999年撤销的只是暂控措施，而实际上暂控措施撤销时，医药一门市部已将名义为暂控、实为其自己控制的涉案假劣药品销售一空。药品监管局做出的处罚决定依据的不是暂控措施，而是医药一门市部销售假劣药品的事实。抽样、检验程序是药品监管局成立以前药检所做出的。药品监管局接手此案后，又依法进行了调查取证，并向何某送达了检验报告复印件(因为卫生局移交给药品监管局的没有原件，只有复印件)。检验报告上没有检验人员的签名，是因为当时全国对检验报告的统一规定就没有检验人员签名这一项。申辩复核等程序也是严格依法进行的。但是，败诉已成事实。何某据此向B市中级人民法院提出赔偿申请，申请赔偿额高达一百多万元。B市中级人民法院委托辖区内C县人民法院审理此案。
■两起官司的背后
这两起官司有什么共同点，以致同等命运，一波三折？B市药品监管局有关人士认为，共同的原因在于诉讼的另一方败诉后四处上访、告状。
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B市中级人民法院纪检组组长徐法官认可了当事人何某、王某四处上访的情况。徐法官说；“何某与王某经常来法院，缠着院领导，领导去哪里，她们就跟到哪里，甚至连院领导去厕所都要再三阻拦，闹得我们没法办公。院领导安排由我负责牵头解决。她们又纠缠到我这里，我当然要想办法‘放平’。”记者问两起官司最后出现这样的结果是不是为了息事宁人，避免两人再四处上访时，徐法官予以否认：“也不是，她们申诉，我们再审，回头看前几次的审判也存在一些问题。如王某的问题，之所以想进行调解，让药品监管局给点钱，是因为药品监管局确实存在一些小问题。”“是什么问题呢？”对记者的询问，徐法官沉吟了一会儿，说：“第一，是事实不清。”记者问：“事实不清在一起官司中怎么能算是小问题呢？”徐法官表示行政执法不可能像法院要求的那样严格，难免有缺陷。“怎么事实不清？”“一审二审认定王某无证经营药品，但她是在政策允许范围内贩运、销售中草药，有营业执照就可以了。王某有营业执照。”而据记者了解，王某既销售中草药又销售中药饮片，A县药品监管局处理的对象是中药饮片，并不包括中草药。而且，其营业执照是在事发后补办的。面对记者的提问，徐法官半晌无言，之后提出，什么是中药饮片，法律法规上没有明确界定。当记者指出A县药品监管局已提交了根据中国药典有关中药饮片的解释做出的书面说明后，徐法官司又说其在一审时没有提交，后来再提交已过了举证时限，不予采用。而A县药品监管局相关人士表示，一审时没提交是因为当事人当时没有提到这个问题。徐法官又说A县药品监管局对中药饮片实施了异地保存，这与法律法规不相符。徐法官拿出一本名为《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义与讲座》的书，指着第三十七条的释义说：“证据登记保存的措施……对需要保全的物证当场登记造册，暂时先予存封固定，责令当事人妥为保管，不得动用、转移、损毁或者隐匿……”徐法官认为，此释义明确了先行登记保存应就地实施，释义就是司法解释。A县药品监管局认为，国家食品药品监管部门的《有关印发药品监督行政执法文书规范的通知》中明确先行登记保存可以“原地或异地保存”。徐法官表示国家食品药品监管部门的规定与释义相冲突，应以释义为执法依据。而据法律业内人士介绍，徐法官所说的一书的释义，是学理解释，不是司法解释。退一步说，即使是司法解释，当司法解释与国家有关部委的规定发生冲突时，基层法院也无权作出解释，只能层层报请最高人民法院作出决定。
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何某的案子，徐法官表示药品监管局存在的问题有：检验报告书没有送达，对当事人的陈述、申辩没有复核，对主体认定不准，实施暂控、扣押针对的是何某个人，而行政处罚决定针对的是门市部，等等。而记者在药品监管局看到的卷宗里有送达检验报告复印件后当事人的签字，也有陈述申辩记录上当事人的意思表示及签字。有关主体问题，药品监管局认为其针对的一直是医药一门市部，并不是何某个人。何某是医药一门市部的承包者，2001年5月，其因劳动纪律等问题已被供销社除名。在市中区的一审、再审和市中级人民法院的一审中，诉讼当事人都是医药一门市部，并不是何某，但在市中级人民法院的再审中，原告变成了何某个人。对这个问题，徐法官表示，既然是承包者，也就是权利义务的直接承受者，何某个人作为案件的主体并无不妥。
在与徐法官接触的两个小时里，徐法官流露出“现在上访的太多，压力太大，解决一个是一个”的意思，并几次说出“当事人上访”、“要把这事放平”之类的话。
对何某一案，B市中级人民法院做出第二次终审判决的审判长表示从今年开始，对行政行为的合法性进行严格审查，只要有一点瑕疵就要纠正。王某一案二审的审判长对记者的提问也不愿具体回答，只表示保留自己的意见。B市人大赵主任说：“王某的案子没有进入人大的督办范围。从我了解的情况看，药品监管局不应被判败诉。但是，从构建和谐社会这个角度出发，药品监管局扶持王某搞农业生产也是解决问题的一个办法。”
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■最新进展
记者在发稿之日前了解到两起官司的进展是：与何某的官司，B市药品监管局已向省高院提起申诉，目前正处于审查阶段。C县人民法院已就何某提出的申请赔偿案做出一审判决，判决B市药品监管局赔偿何某合计58555.31元，驳回何某的其他诉讼请求。B市药品监管局向B市中级人民法院提起上诉。7月21日，B市中级人民法院就赔偿案做出终审判决，认为暂控、抽验药品，查封药店等行为的过错责任在B市卫生局，但承担义务归为B市药品监管局。赔偿金额调整为64990.91元。B市药品监管局对赔偿案没提起再审申请，而是等待省高院是否受理其申诉。该局有关人士说，如果省高院受理了我们关于何某一案的申诉，最终若能做出改判，赔偿案自然也就解决了。与王某的官司，法院还没做出判决或调解，A县药品监管局正处于等待之中。
本报记者 杨卫青, http://www.100md.com
■官司之一：一二审胜诉后，面临调解赔钱的可能
2003年6月12日，B市下辖的A县药品监管局接群众举报，王某在家中二楼批发中药。药品监管执法人员随即与当地派出所干警一起前往该处检查，发现王某在一楼收购地产中药材，二楼存放着大量中药饮片和药品包装袋。王某不能提供任何有效合法证照。药品监管执法人员依法对货值1713.25元的41个品规的中药饮片进行了先行登记保存并立案调查。同年6月16日，A县药品监管局向王某发出了《行政处罚事先告知书》，当事人拒绝签收。6月25日，王某到A县药品监管局进行陈述、申辩，执法人员做了陈述笔录，但王某拒绝签字，此情况在笔录中已注明。A县药品监管局再次进行调查核实后，认为事实清楚、证据确凿。8月14日，A县药品监管局向王某发出《行政处罚决定书》，对王某依法做出如下处罚：没收无证经营的41个品规的药品，责令改正，没收违法所得，并处货值金额4倍的罚款，合计6903元。
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2003年12月8日，王某向县人民法院提起行政诉讼，理由是：“第一，当日被告(A县药品监管局)未经我同意，非法进入我的住宅进行检查，基于此产生的处罚决定违法。第二，对我处以罚款6903元，我提出听证要求，被告拒绝且未告知我。第三，处罚决定适用法律有错误。《药品管理法》第十四条、七十三条调整的主体是从事药品经营的企业，而我是以公民个人的身份进行收购，且《药品管理法》第二十一条规定，城乡集贸市场可以出售中药材。我已向当地工商所申请注册，获发《营业执照》，组织形式为‘个体经营’。”
A县药品监管局答辩称：“当日我局和当地派出所接群众举报，在向当事人出示执法证件后才对其经营场所进行检查，我局的执法行为并无不当。我省《行政处罚听证程序暂行规定》第三条规定：数额较大的罚款的界限是指对经营活动中的违法行为处20000元以上的罚款。原告提出的听证请求不符合本条规定，故未采纳，而且已向当事人当面解释告知。《药品管理法》第二十一条中规定城乡集贸市场可以出售中药材，原告经营场所是家中并非集市，品种除了地产中药材，还包括多种中药饮片。我局只对其经营41个品规的中药饮片行为进行了处罚。《药品管理法》第二条规定，在我国境内从事药品经营的单位或个人都必须遵守该法。同时，第七十三条的处罚并不区分是单位或个人，只要是无证经营，均适用该条。且原告当日不能出示工商《营业执照》。经我局到工商部门查证，其《营业执照》是8月15日才办理的，注明内容为收购贩运中草药，国家法律规定的除外。”
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2004年2月26日，一审法院庭审后认为，被告作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，判决维持A局的行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。
一审判决后，王某向A县的上级市B市中级人民法院提起上诉。2004年6月3日，B市中级人民法院庭审后做出如下判决：“驳回上诉，维持原判，本次判决为终审判决。”
终审判决后，王某不服，向B市中级人民法院提起申诉。2004年10月25日，B市中级人民法院举行公开听证后驳回了王某的申诉。今年4月，王某再一次向B市中级人民法院提起申诉，B市中级人民法院受理并开庭审理，但至今未宣判。记者多方了解得知，B市中级人民法院已与B市、A县药品监管部门进行沟通，提出调解方案，由药品监管局从构建和谐社会的角度出发，拿出几千元钱，扶持王某开展农业生产。
■官司之二：历时六年，经历五次审判
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B市药品监管局辩称，市中级人民法院于1999年撤销的只是暂控措施，而实际上暂控措施撤销时，医药一门市部已将名义为暂控、实为其自己控制的涉案假劣药品销售一空。药品监管局做出的处罚决定依据的不是暂控措施，而是医药一门市部销售假劣药品的事实。抽样、检验程序是药品监管局成立以前药检所做出的。药品监管局接手此案后，又依法进行了调查取证，并向何某送达了检验报告复印件(因为卫生局移交给药品监管局的没有原件，只有复印件)。检验报告上没有检验人员的签名，是因为当时全国对检验报告的统一规定就没有检验人员签名这一项。申辩复核等程序也是严格依法进行的。但是，败诉已成事实。何某据此向B市中级人民法院提出赔偿申请，申请赔偿额高达一百多万元。B市中级人民法院委托辖区内C县人民法院审理此案。
■两起官司的背后
这两起官司有什么共同点，以致同等命运，一波三折？B市药品监管局有关人士认为，共同的原因在于诉讼的另一方败诉后四处上访、告状。
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B市中级人民法院纪检组组长徐法官认可了当事人何某、王某四处上访的情况。徐法官说；“何某与王某经常来法院，缠着院领导，领导去哪里，她们就跟到哪里，甚至连院领导去厕所都要再三阻拦，闹得我们没法办公。院领导安排由我负责牵头解决。她们又纠缠到我这里，我当然要想办法‘放平’。”记者问两起官司最后出现这样的结果是不是为了息事宁人，避免两人再四处上访时，徐法官予以否认：“也不是，她们申诉，我们再审，回头看前几次的审判也存在一些问题。如王某的问题，之所以想进行调解，让药品监管局给点钱，是因为药品监管局确实存在一些小问题。”“是什么问题呢？”对记者的询问，徐法官沉吟了一会儿，说：“第一，是事实不清。”记者问：“事实不清在一起官司中怎么能算是小问题呢？”徐法官表示行政执法不可能像法院要求的那样严格，难免有缺陷。“怎么事实不清？”“一审二审认定王某无证经营药品，但她是在政策允许范围内贩运、销售中草药，有营业执照就可以了。王某有营业执照。”而据记者了解，王某既销售中草药又销售中药饮片，A县药品监管局处理的对象是中药饮片，并不包括中草药。而且，其营业执照是在事发后补办的。面对记者的提问，徐法官半晌无言，之后提出，什么是中药饮片，法律法规上没有明确界定。当记者指出A县药品监管局已提交了根据中国药典有关中药饮片的解释做出的书面说明后，徐法官司又说其在一审时没有提交，后来再提交已过了举证时限，不予采用。而A县药品监管局相关人士表示，一审时没提交是因为当事人当时没有提到这个问题。徐法官又说A县药品监管局对中药饮片实施了异地保存，这与法律法规不相符。徐法官拿出一本名为《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义与讲座》的书，指着第三十七条的释义说：“证据登记保存的措施……对需要保全的物证当场登记造册，暂时先予存封固定，责令当事人妥为保管，不得动用、转移、损毁或者隐匿……”徐法官认为，此释义明确了先行登记保存应就地实施，释义就是司法解释。A县药品监管局认为，国家食品药品监管部门的《有关印发药品监督行政执法文书规范的通知》中明确先行登记保存可以“原地或异地保存”。徐法官表示国家食品药品监管部门的规定与释义相冲突，应以释义为执法依据。而据法律业内人士介绍，徐法官所说的一书的释义，是学理解释，不是司法解释。退一步说，即使是司法解释，当司法解释与国家有关部委的规定发生冲突时，基层法院也无权作出解释，只能层层报请最高人民法院作出决定。
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在与徐法官接触的两个小时里，徐法官流露出“现在上访的太多，压力太大，解决一个是一个”的意思，并几次说出“当事人上访”、“要把这事放平”之类的话。
对何某一案，B市中级人民法院做出第二次终审判决的审判长表示从今年开始，对行政行为的合法性进行严格审查，只要有一点瑕疵就要纠正。王某一案二审的审判长对记者的提问也不愿具体回答，只表示保留自己的意见。B市人大赵主任说：“王某的案子没有进入人大的督办范围。从我了解的情况看，药品监管局不应被判败诉。但是，从构建和谐社会这个角度出发，药品监管局扶持王某搞农业生产也是解决问题的一个办法。”
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记者在发稿之日前了解到两起官司的进展是：与何某的官司，B市药品监管局已向省高院提起申诉，目前正处于审查阶段。C县人民法院已就何某提出的申请赔偿案做出一审判决，判决B市药品监管局赔偿何某合计58555.31元，驳回何某的其他诉讼请求。B市药品监管局向B市中级人民法院提起上诉。7月21日，B市中级人民法院就赔偿案做出终审判决，认为暂控、抽验药品，查封药店等行为的过错责任在B市卫生局，但承担义务归为B市药品监管局。赔偿金额调整为64990.91元。B市药品监管局对赔偿案没提起再审申请，而是等待省高院是否受理其申诉。该局有关人士说，如果省高院受理了我们关于何某一案的申诉，最终若能做出改判，赔偿案自然也就解决了。与王某的官司，法院还没做出判决或调解，A县药品监管局正处于等待之中。
本报记者 杨卫青, http://www.100md.com