谁来为农村药品监督网建设“埋单”——农村药品“两网”建设现状调查(三)
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“灯塔经济学”告诉我们，对于公共事务，当政府没有财力解决时，可以通过建立良好的管理制度，引导企业或私人投资。根据这一理论，对于农村药品监管网络建设当前面临的监管人员费用、监管公正以及监管效率等问题，是否也能通过建立药品监管公共事务组织来解决？
自2003年6月，国家食品药品监督管理局部署农村药品“两网”建设以来，“两网”建设由点到面，全面展开。供应网建设蓬勃开展，监督网建设方兴未艾。
■见闻之一：网络全面铺开
综观农村药品监督网建设，大体是内外结合的路子，即内强素质，提升药品监管队伍依法行政能力，增加对农村药品监督技术和装备的投入，加强日常监管，提高执法效率；外即建立一支兼职队伍，发挥社会监督作用。目前，“县级监管、乡级协助、村级报告”的县、乡、村三级农村药品监管工作格局已基本在各地建立。
记者日前从山东、浙江、湖北等地了解到：县级监管网络覆盖率，山东达90.80%，浙江达100%，湖北达100%；乡镇监管网覆盖率，山东是96.1%，浙江是96.554%，湖北是100%；行政村监管网覆盖面，山东是91.6%，浙江是63.92%，湖北是75.6%。从以上数字可以看出，目前这些省的县、乡镇监管网建设已达到90%以上，行政村监管网建设也达到60%以上。
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让我们感到欣喜的是：各地在建设药品监管网的过程中，都能够根据实际情况，因地制宜创建监管模式。比如在浙江省温岭市，当地药品监管部门借助政府，多方联动，构建了“五有”农村监督网络，即：基层政府有联系药品监管工作的领导，协作部门有联席会议制度，市级医院有药品监管信息员，基层卫生院有药品监管联络员，药品零售有片组活动，以乡镇为单位成立农村药品协管小组，领导由乡镇科教文卫办公室主任兼任，一般每村设一名信息员，基本形成了“纵向到底、横向到边、资源整合、上下联动”的农村三级监管网络。
在山东省淄博市，药品监管人员则由乡镇政府推荐，区县食品药品监管部门聘任，从乡镇政府、计生、卫生防疫等部门聘请协管员，从行政村干部、人大代表、政协委员中聘请信息员，建立起以食品药品监管部门为主，以协管员、信息员为辅的农村药品监管网络，其覆盖率达到100%，对农村地区的药品实现了无缝隙监管。
从以上事实我们可以看到，经过近3年的农村药品“两网”建设，药品监管网已全面铺开，并且正在逐步发挥作用。
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■见闻之二：运行尚有困难
记者在各地采访农村药品监督网建设进展情况时，听到最多的反映是：监督网铺开容易，运行难。之所以铺开容易，原因之一在于，农村有许多现成的网络，比如计划生育网、治保安全网和行政网等，部分地区采取“借网捕鱼”的方法，通过给这些网络增加药品监管职能并对人员加以培训，顺利地铺开了监督网。但要让监督网真正做到有效运转，却并不容易。
记者在许多地方采访时，药品协管员、信息员反映很多的就是干这项工作没有固定报酬。有时基层到上边开会、培训，连交通费、误工费都没人给补。最让人担心的是，由于在法律上，药品监督协管员、信息员无法定位，即使发现了情况，也无法处罚，只能够向上报告。这让他们工作起来很尴尬，也很无奈。用他们自己的话说，干这项工作，凭的是良心，尽的是义务。
但是，在市场经济条件下，良心、义务的约束力是微弱的，真正发挥约束作用的应该是建立在“契约”基础上的合同。记者曾听到一位药品监督协管员说：我们做这项工作，没有报酬也就算了，问题在于连基层政府的考核指标都没这一项，我们纯粹是在尽义务。记者在采访过程中也发现，在乡一级政府中，大都没有设食品药品监管部门，食品药品监管工作也大都没有列入乡镇政府考核指标。也就是说，食品药品监管还不是一级政府的行为，而是食品药品监管职能部门的责任。这对于推动和促进食品药品监管网络的建设和运行十分不利。
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尽管如此，农村药品监督网还是起到了不小的作用。在山东省，通过农村药品监督网发现并查处的假劣药案件，2004年占全部案件的48.3%；2005年至今，占全部案件的34.3%。在浙江省温岭市，通过农村药品监督网查处的案件占全部案件的21.3%。这些数字表明，尽管我们的农村药品监督网处于“义务”工作状态，但它已经发挥了很大的作用。但相对于农村药品安全问题集中、多发趋势来说，目前作用恐怕是十分脆弱的。那么，路在何方呢？
采访随笔——期待“灯塔”照亮监督网
农村药品监管网络的建设，应该是建立药品公共监管体系的一部分，严格地说，它应该算是公共事务。办理公共事务，理应政府来“埋单”。可现实情况是：以山东省为例，其有协管员、信息员66547人，假设按每人每年补助100元计算，全省一年开支就达6600多万元，省政府是不可能解决的。如果非要财政出钱，政府就只能增加税收，那又会增加农民的负担。因此，解决药品协管员、信息员的报酬问题的确十分棘手。
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在经济学界有这样一个说法：在英国，引导人们航海的标志——灯塔，过去是由国家来投资建造的，因为它属于公共物品。但后来发现，由于灯塔经常损坏，政府在修理灯塔上花费实在太高了。这时，美国有一位叫科斯的经济学家跑到了英国，他在对私人建灯塔和政府建灯塔进行分析对比后提出，只要有关制度完善，私人建灯塔的效率是最高的。譬如，政府应该制定有关灯塔收费的强制制度。同时，在由哪家私人企业提供灯塔服务上采用竞争方式，对私人经营灯塔的收费水平予以监督和核查，使其不至于利用垄断地位获取超额利润，侵害船运公司的利益。这样，通过完善制度，政府监管下的私人经营就可以既解决私人经营交易成本过高的问题，又能解决政府经营效率低下资源浪费的问题。这就是经济学界无人不晓的“灯塔经济学”。
这个理论给我们的启示是：对于公共事务，当政府没有财力来解决时，可以通过建立良好的管理制度，引导企业或私人投资。记者在采访时发现，浙江省宁波市鄞州区就是使用这种方法来筹集药品协管员费用的。在宁波，经多方协商，药品配送中心拿出药品采购额的1%用于支付药品协管员的工资及相关费用，2004年其让利共计约59万元。但当地的做法还处于初始阶段，缺乏完备的管理制度。它的缺陷是显而易见。首先，协管员的工作报酬来源于供应网，很容易使监管失去公正性。其次，当地协管员均产生于供应网网络，此种将供应网与监管网合并的做法，有悖于监管原则。
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假设我们每一个乡镇都有一个药品监管公共事务组织，它们可以从企业、个人那里筹资，将所筹款项用于建立药品公共监管体系，聘请监管人员，并建立良好的管理制度，这样既可以解决监管人员的费用，又避免了监管不公正和监管效率低下。
当然，对于药品监管网络来讲，仅仅解决报酬问题是不够的，关键在于通过政府体制、职能和责任的下延，进一步加强药品监管，提高农村的药品安全保障水平。
既然乡、村两级是食品、药品安全问题最集中、危害最大的区域，那么乡级政府就应该对药品监管网络的建设和运行负责。作为基层农村村民自治组织的村委会和党支部，应对选民负责，对上级政府和党组织负责，担负起行政村食品药品安全责任。各级政府都应该与下级政府签订食品药品安全目标责任书，乡级政府应与行政村村民的自治组织签订药品安全目标责任书，形成一级管一级，级级对食品药品安全负责的格局。这样乡、村两级的食品药品安全监管网络建设就成为政府行为，就成为了乡级政府和村民自治组织正常的工作职责。惟有如此，药品监督网络才能成为真正意义上的公共监管体系。
从2002年5月起，浙江省温岭市开始探索组建“五有”药品监管网络，以形成“纵向到底、横向到边、资源整合、上下联动”的药品监管体系。图为该市“五有”药品监管网络分布情况。
图·文/本报记者 陈涛, http://www.100md.com