正确适用法律法规 确保处罚公正合理——对两起被撤销行政处罚案件的思考
案例一：A县药品监管局在对该县计生服务站进行日常监督检查时发现，S计生服务站与王某签订租赁合同供王某设立“男性性病”专科诊室，约定：计生服务站将四间办公室租给王某，并提供桌、椅、检查床等办公用品，协助王某办理广告，王某每月向计生服务站交纳房租1600元，租赁期间，王某使用计生服务站处方、门诊发票、疾病证明书，门诊收费由王某独立核算；王某使用药品、材料自己负责，如发生医疗事故，由王某承提责任。执法人员在专科诊室内发现销售使用的“红霉素片”超过有效期，遂依据《药品管理法》第四十九条、第七十五条的规定，对该县计生服务站作出了处罚。县计生服务站对该处罚不服，向该县人民法院提起诉讼，后法院撤销了A县药品监管局的行政处罚决定，判决其重新做出具体行政行为。
案例二：B县药品监管局在对该县某药店进行日常监督检查时，发现其销售使用的“复方三七胶囊”等一批药品系从外省M市医药公司销售员陈某处购进，有医药公司货物清单，无商业发票，药款凭“随货同行联”汇至M市医药公司账上。执法人员经进一步向M市医药公司调查取证发现，陈某所销售的药品均不是医药公司经营的药品，而是陈某自行在市场上组织的货源，陈某系M市医药公司销售员，向公司交纳3%的管理费，利用公司账号“收账”，药款实为陈某个人所得。该批药品货值金额为6800元。根据该事实，B县药品监管局依据《药品流通监督管理办法(暂行)》第二十一条第一项及《药品管理法》第七十三条规定，按无证经营对陈某进行了处罚。陈某不服，向该县人民法院提起诉讼，后法院撤销了B县药品监管局的行政处罚决定，判决其重新做出具体行政行为。
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■缘何被撤销
行政处罚适用的前提是公民、法人或其他组织有行政违法行为存在，否则就不能给予行政处罚。判断一行为是否为行政违法行为，只能从行为人的行为是否具备违法行为的构成要件方面来判定。案例一中，A县药品监管局在认定违法对象上存在错误，此案涉及的“红霉素片”行冢盗右Φ倍晕シㄐ形?br>人进行行政处罚。但是，谁是销售使用劣药的违法行为人，纵观全案，应当是王某而不是计生服务站。首先，从行为的主体来看，王某既非计生服务站所属的工作人员，又未经计生服务站授权开设专科门诊销售药品，且劣药“红霉素片”是在王某专科诊室查获的。其次，从行为的主观方面来看，计生服务站与王某签订房屋租赁合同，是为了出租四间空余办公室，获得每月1600元的房屋租金。王某租用计生站的空余办公室，购买计生站的处方、收据，其目的是为了销售使用劣药获取非法利益。第三，从行为的客观方面来看，A县药品监督管理局认定计生站使用劣药没有事实证据，因为其查获的劣药系王某自行购买并直接销售给病人，获取非法利益。因此，销售使用劣药实属王某的个人行为。诚然，计生站依租房合同约定协助王某办理医疗广告，出卖处方、收据、疾病证明书等行为均违反了医疗机构、医疗广告管理的有关规定，但是，计生站的上述行为与王某使用劣药没有法律上的因果关系。
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根据行政违法责任自负的原则，行政机关适用行政处罚时，只能对实施了行政违法行为的行为人进行处罚，而不能处罚仅与行为具有某种关系，但没有实施违法行为的人。案例一中，A县药品监管局显然错误地确定了行政违法行为主体，违背了行政违法责任自负的原则，这也是该行政处罚被撤销的原因。
对于案例二，《药品流通监督管理办法》第二十一条第一项规定，严禁无《药品经营企业许可证》的单位或个人从事药品经营活动。有下列情况之一的，按无证经营处理：(一)有《药品经营企业许可证》从事异地经营的。
《关于〈药品流通监督管理办法〉(暂行)有关条款解释的通知》中进一步娑ǎ骸啊⒌诙惶醯谝豢罟娑ǖ囊斓鼐侵干米愿谋洹兑┢肪?br>企业许可证》注册登记地点，在原注册登记地点以外另设经营网点、门店等经营分支机构的经营行为。……药品经营企业在不改变注册登记地点的情况下，在注册登记地以外的其他地区，通过就地签订合同并就地组织货源、就地仓储、就地销售等方式，进行药品经营活动的，视为异地经营，按无证经营处理。”由此可见，适用《药品流通监督管理办法》第二十一条第一项规定的只能是持有《药品经营企业许可证》的单位，而非该单位委派的药品销售人员。因此，案例二若要适用《药品流通监督管理办法》第二十一条进行处罚，处罚对象只能是M市医药公司而不是陈某，但根据地域管辖原则，B县药品监管局无权对M市医药公司进行处罚，只能根据有关规定移送至有权机关即M市药品监管局进行处理。但B县药品监管局有权对陈某进行处罚，因为陈某虽是M市医药公司销售员，但其在该县自行组织货源进行销售，并非以医药公司名义签订药品销售合同，且其违法销售药品的行为及结果均发生在该县。因此，该县有权对陈某作出处罚决定。
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笔者认为，执法人员应依据《药品流通监督管理办法》第三十五条“药品销售人员不得兼职其他企业进行药品购销活动”之规定对陈某进行定性，并依据《药品流通监督管理办法》第四十四条、《药品管理法》第七十三条的规定对其进行处罚。该案被撤销的原因就是适用法律法规错误。
■如何确保处罚公正
如何正确适用法律法规，确保行政处罚公平、公正、合理。笔者认为，首先，要提高执法人员的法律素质，采取严把进人关、加强法律培训等措施，建立并实施对执法人员的考核机制，提高其依法行政水平。浯危⒎ü妗⒄哐盎?br>制，由领导干部带头，每周利用一定的时间组织全体工作人员学习《药品管理法》、《行政处罚法》等法律法规及近期出台的方针政策，以此来强化执法人员的依法行政意识。第三，从程序和实体两方面，加强对执法行为的监督，从源头上杜绝错案的发生。
江西省抚州市食品药品监管局 刘永群 彭建福, 百拇医药(刘永群；彭建福)
案例二：B县药品监管局在对该县某药店进行日常监督检查时，发现其销售使用的“复方三七胶囊”等一批药品系从外省M市医药公司销售员陈某处购进，有医药公司货物清单，无商业发票，药款凭“随货同行联”汇至M市医药公司账上。执法人员经进一步向M市医药公司调查取证发现，陈某所销售的药品均不是医药公司经营的药品，而是陈某自行在市场上组织的货源，陈某系M市医药公司销售员，向公司交纳3%的管理费，利用公司账号“收账”，药款实为陈某个人所得。该批药品货值金额为6800元。根据该事实，B县药品监管局依据《药品流通监督管理办法(暂行)》第二十一条第一项及《药品管理法》第七十三条规定，按无证经营对陈某进行了处罚。陈某不服，向该县人民法院提起诉讼，后法院撤销了B县药品监管局的行政处罚决定，判决其重新做出具体行政行为。
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■缘何被撤销
行政处罚适用的前提是公民、法人或其他组织有行政违法行为存在，否则就不能给予行政处罚。判断一行为是否为行政违法行为，只能从行为人的行为是否具备违法行为的构成要件方面来判定。案例一中，A县药品监管局在认定违法对象上存在错误，此案涉及的“红霉素片”行冢盗右Φ倍晕シㄐ形?br>人进行行政处罚。但是，谁是销售使用劣药的违法行为人，纵观全案，应当是王某而不是计生服务站。首先，从行为的主体来看，王某既非计生服务站所属的工作人员，又未经计生服务站授权开设专科门诊销售药品，且劣药“红霉素片”是在王某专科诊室查获的。其次，从行为的主观方面来看，计生服务站与王某签订房屋租赁合同，是为了出租四间空余办公室，获得每月1600元的房屋租金。王某租用计生站的空余办公室，购买计生站的处方、收据，其目的是为了销售使用劣药获取非法利益。第三，从行为的客观方面来看，A县药品监督管理局认定计生站使用劣药没有事实证据，因为其查获的劣药系王某自行购买并直接销售给病人，获取非法利益。因此，销售使用劣药实属王某的个人行为。诚然，计生站依租房合同约定协助王某办理医疗广告，出卖处方、收据、疾病证明书等行为均违反了医疗机构、医疗广告管理的有关规定，但是，计生站的上述行为与王某使用劣药没有法律上的因果关系。
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根据行政违法责任自负的原则，行政机关适用行政处罚时，只能对实施了行政违法行为的行为人进行处罚，而不能处罚仅与行为具有某种关系，但没有实施违法行为的人。案例一中，A县药品监管局显然错误地确定了行政违法行为主体，违背了行政违法责任自负的原则，这也是该行政处罚被撤销的原因。
对于案例二，《药品流通监督管理办法》第二十一条第一项规定，严禁无《药品经营企业许可证》的单位或个人从事药品经营活动。有下列情况之一的，按无证经营处理：(一)有《药品经营企业许可证》从事异地经营的。
《关于〈药品流通监督管理办法〉(暂行)有关条款解释的通知》中进一步娑ǎ骸啊⒌诙惶醯谝豢罟娑ǖ囊斓鼐侵干米愿谋洹兑┢肪?br>企业许可证》注册登记地点，在原注册登记地点以外另设经营网点、门店等经营分支机构的经营行为。……药品经营企业在不改变注册登记地点的情况下，在注册登记地以外的其他地区，通过就地签订合同并就地组织货源、就地仓储、就地销售等方式，进行药品经营活动的，视为异地经营，按无证经营处理。”由此可见，适用《药品流通监督管理办法》第二十一条第一项规定的只能是持有《药品经营企业许可证》的单位，而非该单位委派的药品销售人员。因此，案例二若要适用《药品流通监督管理办法》第二十一条进行处罚，处罚对象只能是M市医药公司而不是陈某，但根据地域管辖原则，B县药品监管局无权对M市医药公司进行处罚，只能根据有关规定移送至有权机关即M市药品监管局进行处理。但B县药品监管局有权对陈某进行处罚，因为陈某虽是M市医药公司销售员，但其在该县自行组织货源进行销售，并非以医药公司名义签订药品销售合同，且其违法销售药品的行为及结果均发生在该县。因此，该县有权对陈某作出处罚决定。
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笔者认为，执法人员应依据《药品流通监督管理办法》第三十五条“药品销售人员不得兼职其他企业进行药品购销活动”之规定对陈某进行定性，并依据《药品流通监督管理办法》第四十四条、《药品管理法》第七十三条的规定对其进行处罚。该案被撤销的原因就是适用法律法规错误。
■如何确保处罚公正
如何正确适用法律法规，确保行政处罚公平、公正、合理。笔者认为，首先，要提高执法人员的法律素质，采取严把进人关、加强法律培训等措施，建立并实施对执法人员的考核机制，提高其依法行政水平。浯危⒎ü妗⒄哐盎?br>制，由领导干部带头，每周利用一定的时间组织全体工作人员学习《药品管理法》、《行政处罚法》等法律法规及近期出台的方针政策，以此来强化执法人员的依法行政意识。第三，从程序和实体两方面，加强对执法行为的监督，从源头上杜绝错案的发生。
江西省抚州市食品药品监管局 刘永群 彭建福, 百拇医药(刘永群；彭建福)