掌握食品安全监管的主动权——上海市创新食品安全监管工作见闻
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上海，这座国际化大都市，以其独具魅力的经济活力和文化风情，吸引着来自世界各地的投资者和旅游者。2005年，辽宁、安徽、浙江等地食品药品监管局纷纷组织人员奔赴上海，但他们并不是去领略上海的繁华，而是去觅得上海市食品安全监管的宝贵经验。12月7日，就在记者到达上海的前一天，上海市食品药品监管局刚刚送走来自浙江省宁波市食品药品监管局的客人。在沪期间，记者进超市、入食堂，与食品安全监管人员和上海市民面对面地交流，亲身体验了上海市创新食品安全监管工作取得的可喜成果。
■主动思考 调整监管职能
2005年1月1日，上海市调整了食品安全相关监管部门职能。原由卫生部门负责的食品流通环节和消费环节(包括餐饮业、食堂等)以及保健食品(包括化妆品)的生产加工、流通和消费环节的监管职责，划归食品药品监管部门；原由卫生部门负责的除保健食品以外的其他食品生产加工环节的监管职责，划归质监部门。市农委负责初级农产品生产环节的监管。市工商局负责食品生产、流通和消费环节企业营业执照的发放和无证经营活动的查处、取缔。上海市的目标是逐步实现由一个部门为主的“综合性、专业化、成体系”的食品安全监管模式。
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这是上海市在食品安全监管工作中迈出的重要一步。今年1月份，国务院副总理吴仪在与参加全国食品药品监管工作会议的代表座谈时，对上海市食品安全监管职能调整的举措给予了肯定，明确表示要在上海市进行食品安全监管体制改革试点。这重要一步的原动力来自哪里？在上海市食品药品监管局，该局相关负责人首先给记者出示了一份新近完成的调查报告——《上海“十一五”食品产业链发展及食品安全体系建设规划研究》，20多页的调查报告，既包含上海市食品产业链发展面临的机遇和挑战、食品安全体系下的食品产业引导和政策支持等宏观方面内容，又有上海市年粮食产量、年蔬菜产量、猪肉总需求量等具体内容。这位负责人告诉记者，上海市食品安全监管职能调整之所以能先走一步，正是得益于上海市政府和食品安全监管相关部门对上海市食品安全特点和现状的主动思考、深入研究、准确判断。
2004年，上海市食品工业销售收入达622亿元；餐饮业年营业额达400亿元；上海城市居民消费结构中，食品占36.4%；在上海市旅游的中外游客中，餐饮消费总额占总消费的49.8%。时有发生的食源性疾病和食物中毒事件，损害了群众的身体健康和生命安全，严重影响了上海市的投资环境、旅游环境。对全市食品安全重要性的思索，使上海市政府做出了这样的判断：食品安全是城市安全的重要组成部分，在食品安全问题上，政府没有任何退路。
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一方面是对食品安全的多头监管、职责不清弊端的清醒认识，另一方面是对美国、澳大利亚、日本等经济发达国家的食品安全监管模式的深入研究。基于此，上海市政府做出了这样的判断：现行食品安全监管模式必须有所突破。
2004年11月，上海市政府经过深思熟虑以及广泛征求意见之后，提出了关于调整上海市食品安全监管职能的决定。
在上海市有关部门和各区县政府的共同努力下，2005年4月1日，上海市即实现了食品安全监管部门机构设置、人员编制和经费划转保障到位，同时，对职能划分后的有关问题作了进一步梳理，调整了内部运作机制，市、区(县)组建了两级食品药品监督所，人员“平移”全部到位，经费保障基本落实，车辆等装备移交妥善办理。在上海市政府的统一领导下，上海市建立起了“条块结合、以块为主、形成合力”的监管机制。这种机制减少了政府部门间的摩擦，促进了行政监管效率的提高，也强化了食品药品监管部门的综合监管能力。记者在采访中了解到，经过近一年的运行，这种监管机制至少凸现了以下三个优势：一是在“条”上，专业队伍垂直管理，集中力量完成突击任务。职能调整后，将原来卫生监督队伍按块管理改变为垂直管理，在开展专项检查或执行重大保障任务时，可以集中兵力，合理配置监管资源。二是在“块”上，监管中心下沉，责任落实到基层政府。全市19个区县为落实食品安全属地管理责任，积极采取措施，将食品安全纳入到乡镇、街道的目标考核，在乡镇、街道建立食品安全工作机构。有的区县还在村委会、居委会设立食品安全信息员。三是食品和药品专业稽查队伍集中使用，力量大大加强。在职能调整初期，由于食品安全监管力量薄弱，上海市食品药品监管局就调动药品稽查队伍来支援食品安全监管，走活了监管一盘棋。
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2005年5月，上海市迎来了“五一”黄金周，迎来了第48届世乒赛。繁重的食品安全保障任务对职能刚刚调整到位的上海市食品药品监管局是一次严峻的考验。上海市食品药品监管局迎难而上，调动市食品药品监督所和各区县监督所的所有监督员，投入到保障工作中，圆满完成了食品安全保障工作。在随后的“十一”黄金周、世界港口大会、F1大赛、复旦大学百年校庆等重大节日和重大事件中，上海市食品药品监管局过硬的食品安全保障能力，体现了职能调整的初步成效，也让上海市民认可了这支队伍。
■主动探索 履行监管职责
12月9日中午，记者在上海市农工商超市看到，点心、炒货等散装食品均被罩上了透明防尘罩，戴着口罩的工作人员正在指导市民选购，一盒熟肉制品的外包装上，不仅印有条形码、生产日期等内容，还标注了改刀时间。就是这些小细节，为上海市民的食品安全又加了一道锁。
职能调整到位后，如何履行新的监管职责，确保百姓饮食安全？上海市食品药品监管局决定，将有限的监管资源投入到风险系数最大的领域。根据对上海市民消费习惯以及易发生食品安全风险的领域的分析，该局抓住关键环节，在流通领域大力推进大卖场、连锁超市的食品安全专项整治，在消费领域探索集体用餐配送规范管理，从而使全市食品安全处于可控状态。
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超市、大卖场是上海市食品流通的主渠道。今年以来，上海市食品药品监管局先后发出了关于超市食品卫生管理和集贸市场食品卫生管理的通告，明确食品生产经营单位是食品安全的第一责任人，并组织了超市、大卖场食品专项检查和批发市场、农贸市场专项整治，对超市、大卖场内销售的肉类、冷饮、糕点等20多类食品进行了检测。散装食品和熟食则是该局监管的重点品种。正如记者所见，目前，在上海市的超市、大卖场，直接入口的散装食品均按要求有防尘材料遮盖，并由持有健康证明的销售人员负责销售。在打折处理后，当天销售不完的熟食均被监督销毁。
庞大的流动人群、快节奏的生活方式，使上海这座特大型城市日均消费盒饭高达200万份，而盒饭质量管理中最薄弱的环节就是配送环节。如果在加工完成、配送至食用这段时间里管理不规范，或配送设备达不到规定的技术标准，就可能为微生物提供繁殖的环境，在加工过程中安全的盒饭就有可能受到污染。为此，上海市食品药品监管局加大对盒饭及食具的抽验力度。今年8月份，上海市政府出台《上海市集体用餐配送监督管理办法》，重点加强对分装、储存、运输等薄弱环节的监控。上海市食品药品监管局积极贯彻落实，细化操作规程，组织全面检查，尤其加强对学生集体用餐的安全监管。今年夏天，上海市遭遇50年不遇的高温天气，食物中毒事件发生的概率更高，但食物中毒事件的发生率同比明显降低，对这200万份盒饭的有效监管是一个重要原因。
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上海市各区县食品药品监管分局也针对辖区监管特点，开展了有益的探索，全面履行监管职责。例如长宁区将信息采集、处置相应呼叫系统应用于食品安全监管；金山区组织餐饮互助组开展食品安全分级评定；闵行区在中小餐饮企业中，积极推进HACCP(危害分析和关键控制点)，促进企业提高管理档次。12月9日，记者在位于宝山区的同恒酒家看到，大厅里悬挂着三块牌子——太平洋保险公司挂牌公示为餐饮企业的食品安全进行保险，餐饮企业法定代表人挂牌公示向社会进行食品安全承诺，食品药品监管部门指定的监督员挂牌对餐饮企业进行监督指导。由于参保单位每年只需交纳300元一份的保险费即可得到每次最高20万元的赔付，承担高风险的保险公司不间断地对参保企业的食品安全状况进行监控。这就是宝山区首创的餐饮单位“三挂牌”制度，目前已有100多家餐饮单位自愿参加。由于有效利用了社会监督资源，食品安全监管效能大大增加。
■主动出击 消除监管盲区
凌晨三四点钟，喧闹了一天的上海正享受着难得的宁静，而上海市的食品药品监管人员往往在这个时候才结束对屠宰场、水产市场的夜访，疲惫不堪地踏上回家的路。因为，生猪屠宰和水产交易一般都在半夜至凌晨。记者对上海市部分区县组织的夜间食品安全监督执法活动“夜鹰行动”早有耳闻，在上海采访期间，记者才发现，无论是上海市局还是黄浦分局、静安分局、崇明分局、宝山分局等，监管人员的身影都曾出现在傍晚时分，熟食旺销的农贸市场；出现在华灯初上，觥筹交错的饭店酒家；出现在夜半时分，车水马龙的屠宰市场。
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在赴宝山食品药品监督所月浦镇工作站采访的路上，宝山分局局长赵敏告诉记者，月浦镇工作站的站长倪佑香曾经被繁重的工作“累哭了”。原来，今年夏季7月至9月初的整整两个月里，宝山分局组成了若干执法小分队，每天夜间轮流巡查于全区各镇、街道、工业园区和出入外省道口等，针对制假售假、私屠乱宰等违法行为进行监督检查。既使在台风“麦莎”袭击上海的那个夜间，各个执法小分队依然准时出击，迎着飓风，顶着暴雨，来到与江苏交界的洋桥检查站对过境装载食品的车辆进行仔细检查。连续征战使分局下属的宝山食品药品监督所月浦镇工作站的三位工作人员中的两位被疾病击倒，剩下站长倪佑香一个人坚守岗位。在最忙最累的时候，倪佑香情不自禁地掉了泪。但既使如此，一到夜晚她还是走出家门，消失在茫茫的黑夜中。
近一年来，上海市食品药品监管人员正是以这种主动出击的姿态，在容易麻痹大意的时间，出现在一些容易被忽略的地方。铜仁路酒吧街灯红酒绿，静安区食品药品监管分局却在吧台切配水果等环节发现食品安全隐患。崇明岛“农家乐”旅游让人流连忘返，崇明县食品药品监管分局加强对21个生态村的监管和指导，让游客吃得安全。
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农村家庭自办酒席的安全状况易被监管部门忽视，又是群体性食物中毒事件的易发区。今年以来，上海市食品药品监管局把工作“做”到酒席上，组织有关方面制作《农村家庭自办酒席安全ABC》的VCD，对关键的饮用水、餐用具消毒、食品原料选购等环节进行全面介绍，并下发到农村乡镇政府，向广大农民宣传和提供指导。
记者在采访中还听到这样一个故事：今年6月份，上海市长兴岛(现属崇明县)一位农村老人因交通事故不幸身亡，其亲属在家自办酒席100桌。宝山区食品药品监督所长兴工作站的监督员上门指导，其亲属认为他们是“找麻烦”来了，坚决不让他们进门。监督员们没有打“退堂鼓”，而是换上黑色服装，来到死者遗体前，敬香、默哀、三鞠躬，然后来到临时搭建的厨房间，对厨师及帮忙的有关人员进行了食品安全知识讲解，针对存在的问题提出了改进意见。见此情景，死者家属深感愧疚，监督员们表示，做好食品安全工作是我们的应尽职责，老人不幸身亡已经很悲伤了，再也不能发生食品安全事故了。一番入情入理的话语，赢得了在场村民的连连称赞。
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由于主动加强事前指导，做好食品安全预警工作，今年“十一”黄金周期间，上海市农村自办家宴8万余桌，68万人用餐，无一例食物中毒事件发生。
今年以来，上海市食品药品监管局共组织开展了6次以“食监行动”命名的专项执法检查活动以及对乡镇食品加工点、农村食品市场的专项整治等等，在一次次的主动出击中，消除了一个个监管盲区。
图为上海市民在超市工作人员指导下选购散装食品。
本报记者 王春梅 王银华
年终专稿⑨
记者走一线之上海篇, http://www.100md.com(王春梅；王银华)