确保专项整治抓专抓实抓细——对全面实施食品放心工程综合评价的思考
2005年的岁末，国家八部局组织联合评价组，对31个城市食品放心工程实施情况进行量化考评，在全国各地引起了强烈反响。作为履行食品安全综合监督职能的重要手段之一，食品放心工程综合评价制度设计有何内在涵义？如何才能积极地发挥食品放心工程综合评价的激励、鞭策和促进作用，提升食品安全保障水平，确保人民群众饮食安全？本版特邀国家食品药品监督管理局有关人士，就这一问题进行阐述和分析，希望能够给读者提供一些有益的启示。
——编者
食品安全关系着广大人民群众的身体健康和生命安全。党中央、国务院对此高度重视，从“立党为公，执政为民”的高度出发，自2003年在全国范围内部署了实施食品放心工程，开展食品安全专项整治。三年来，按照“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动、社会广泛参与”的工作格局和“标本兼治、着力治本”的工作方针，国务院各相关部门和地方各级政府全力推进食品放心工程的深入开展，我国食品安全保障水平正在逐步提高。
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■一、探索综合评价制度，丰富综合监督措施
全面分析三年来的食品放心工程和食品安全专项整治方案，应该说，我国的食品放心工程实施正在逐步走向深入：一是治理的思路更加科学。从最初的整治与建设、当前与长远、专项整治与日常监管的有机结合，到目前的集中整治与制度建设、严格执法与科学管理、打假治劣与扶优扶强的有机结合，食品安全治理更具制度性、科学性、根本性。二是治理的内容更加全面。从最初的重点品种和重点环节的整治，到目前的重点品种、重点环节、重点领域和重点对象等的系统整治，食品安全治理更具全面性、系统性和针对性。三是治理的目标更加实际。从最初全国制订统一的整治目标，到去年各地针对本地群众反映强烈的突出问题制订具体目标，食品安全治理更加符合当地实际，更具可操作性。四是治理的措施更加完善。从环节治理措施到要素治理内容，从具体监管措施到综合监绞侄危?br>从注重当前的治标措施到长远的治本举措，食品安全治理更具全程性、社会性和效能性。
食品放心工程是利国利民的大事，是构建社会主义和谐社会的民心工程，其实施的成败直接关系着广大人民群众的饮食安全，直接关系着经济发展、社会稳定和国家形象。吴仪副总理对此多次强调指出，食品放心工程一定要抓专抓实抓细，务求取得实效。要通过集中一段时间的整治，让老百姓看到实实在在的成效，决不能停留在口号和一般号召上，决不能热热闹闹走过场。为了贯彻国务院领导的要求，促进食品安全地方政府负总责的落实，使食品放心工程能够抓专抓实，国家食品药品监督管理局于2003年年底提出了食品安全综合评价的工作思路，该思路得到了国务院各食品安全监管部门和有关专家学者的肯定和支持。2004年国务院办公厅下发的食品安全专项整治方案中，明确提出了食品放心工程综合评价的工作任务和具体要求。
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为将综合评价工作稳步推进，2004年国家食品药品监督管理局会同有关部门进行了两方面的探索与实践：一是制定《实施食品放心工程综合评价办法(试行)》，明确了综合评价的评价目的、评价原则、评价内容、评价指标、评价方法、评价效用等。二是在大庆、辽源、唐山、商丘、常德、厦门、绵阳、南宁、银川、乌鲁木齐、壁山等地进行了综合评价试点。黑龙江省13个地市也进行了试评。评价办法的制定和试点工作的开展为在全国实施食品放心工程综合评价工作奠定了良好的制度基础和实践基础。
2004年开展了食品放心工程综合评价试点的城市普遍认为，综合评价工作大大促进了食品放心工程向纵深方向发展。为了充分发挥综合评价的效能，2005年国务院办公厅下发的食品专项整治工作才胖校岢鲆叭婵故称贩判墓こ?br>综合评价。完善食品放心工程评价体系。食品药品监管局要会同有关部门对31个省会城市食品放心工程实施情况进行综合评价，各地要结合实际开展综合评价工作”。在总结试点工作的基础上，2005年国家食品药品监督管理局制定了《2005年31个城市食品放心工程综合评价方案》，并会同有关部门从管理指标、品种检测指标和消费者满意度指标三个方面对31个城市进行了综合评价。
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■二、明确制度设计定位，发挥激励促进功能
食品放心工程综合评价是食品安全综合监督的重要手段之一，其制度设计应当体现以下特点：
一是综合性。食品放心工程综合评价不同于单环节、单部门、单要素的单项评价，它是对不同地区、不同城市实施食品放心工程情况的绩效评价。通过综合评价的开展，力求真实反映该地区、该城市实施食品放心工程所取得的积极成果、所存在的突出问题及其主要原因，促进各地区、各城市、各部门进一步落实食品安全监管责任制，加大食品安全监管与整治力度，切实保障广大人民群众的饮食安全，促进和谐社会健康发展。
这种综合性主要体现在以下三个方面：在评价内容上，体现着治标绩效与治本绩效的结合。食品放心工程的具体措施包含着治标和治本两个层面。治标要立足当前，通过集中整治取得明显成效；治本要规划长远，通过制度建设实现阶段成果。综合评价是对被评价城市治标措施和治本措施实施成效的全面考核。在评价对象上，体现着块治绩效与条治绩效的结合。国发〔2004〕23号文件确立我国食品安全的监管模式是分段监管为主、品种监管为辅，同时明确地方各级政府对当地食品安全负总责，统一领导协调本地区的食品安全监管和整喂ぷ鳌W酆掀?br>价直接反映着地方治理的情况，同时也间接反映着部门治理的成果。在评价方法上，体现着定性评价与定量评价的结合。综合评价指标应当包括整治过程和整治结果两个方面，整治过程主要是监管措施的落实，而整治结果包括品种检测情况和社会满意状况。
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二是绩效性。食品安全综合评价内容主要包括政府在食品安全保障方面所做的成绩和所获得的效益，同时还包括政府在此方面的治理成本、治理效率、良性发展和持续运行等。不同地区、不同城市所应对的食品安全问题不同，需要整治的内容和采取的措施也存在着差异。综合评价应当按照国家和地方的年度整治方案来开展，将原则性与灵活性有机地结合起来，科学地反映出各地在解决主要矛盾和突出问题方面所取得的绩效。目前，各地经济社会发展水平不同，食品安全保障的基础存在着差异，食品放心工程综合评价考核内容是工作绩效，这种绩效应当是主观努力与客观效果的统一。食品安全指数可以综合反映出该地区、该城市、该部门的食品安全保障状况。
三是机制性。《实施食品放心工程综合评价办法(试行)》确定了综合评价应当遵循的原则，概括起来就是“客观公正、求真务实、以评促管、正确导向”。综合评价制度的设计，着眼于激励与约束、动力与压力的有机结合。通过综合评价工作的开展，促进各被评价城市发现成绩，找出不足，从而达到催人奋进、励人争先、全面促进、全面提高的效果。对实施食品放心工程成绩突出的地区、城市，应当给予适当的表彰和奖励，对问题比较突出的地区或者部门，应当提出具体的整改建议和要求，并将整改效果作为下一年度整治与评价的重点。
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完善的食品安全综合评价体系呈现综合性、绩效性与机制缘奶氐悖芄槐?br>障综合评价的主观愿望与客观效果、价值取向与功能效用的统一。然而，任何制度的完善都是对实践经验的提升。在食品安全综合评价制度建设初期，为最大限度地降低综合评价本身所负载的风险，确定积极的综合评价策略具有全局意义和战略价值。国家食品药品监督管理局与各食品安全监管部门在此问题上形成高度共识，那就是充分发挥综合评价的激励、鞭策和促进功能，鼓励、调动和提升各城市的积极性、创造性，促使被评价城市以更加坚强的组织领导、更加扎实的实践探索、更加科学的制度创新和更加不懈的工作努力，将食品安全工程的实施提升到一个新水平，全面保障广大人民群众的饮食安全。
■三、完善综合评价体系，优化综合评价方法
食品放心工程综合评价受到国务院各食品安全监管部门和地方各级政府的高度重视。如何使这项好的制度设计取得好的实践效果，除了评价本身必须坚持的依法、科学、审慎、客观、公正的原则外，还必须确定一个科学的评价体系和良好的评价方法。
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食品放心工程综合评价体系包括评价原则、评价对象、评价内容、评价指标、评价要点、评价标准、评价方式、评价组织、评价程序、评价效用等内容。综合评价体系的设计应当坚持以下要求：
一是科学性。食品安全综合评价涉及诸多制度设计，需要科学安排各评价要素，通过要素的系统优化，发挥单项评价本身无法产生的倍增效益。
二是方向性。当前，我国的食品产业和食品治理正在从传统向现代转轨。综合评价体系的设计应当体现出食品安全治理的发展方向，能够导引食品安全的体制改革和机制创新，不断提升政府的监管效能和保障水平。
三是效益性。综合评价要坚持低成本、高效益的颉8飨钪副甑纳杓埔?br>足现实，兼顾长远，突出重点，注重实效。
四是易用性。综合评价体系设计应当做到价值统一、方向一致、重点突出、安排合理、便于操作、易于执行。
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只有良好的实施方法才能保障科学的制度设计取得理想的效果。食品放心工程综合评价工作可以采取以下工作方法：
一是自我评价与考核评价相结合。上级食品安全综合监督部门会同相关部门指导被评价城市按照管理指标进行自评，自评结果作为考核评价的基础。被评价城市对照综合评价指标，总结工作经验，查找工作不足，完善工作思路。评价小组在被评价城市自评的基础上，集中集体智慧，对被评价城市进行全面考核评价。
二是听查评价与实地评价相结合。在考评中，评价组听取各被评价城市的全面整治情况介绍和食品企业、行业协会、消费者以及监管部门的体会、意见和建议，查阅反映其工作进程与效果的相关资料，同时到种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费、检验检测等企业或单位进行现场考核。
三是选点评价与抽查评价相结合。在考评中，各被评价城市按照评价组的要求提供了不同层次的候选单位供选点评价。这些候选单位往往在该城市的食品安全保障中具有典型性和示范性，能够反映出该城市食品安全保障的亮点、特色和发展方向。而一定数量的抽查评价则从更为广泛的领域反映出该城市日常的、基本的工作状况，避免由于考核时间短，造成评价工作出现“盲区”、“盲点”以及评价结论的片面性，增强评价反馈意见的全面性、准确性和导向性。
无穷的收获源于无限的实践。食品安全综合评价的体系与标准，需要我们在实践中不断完善，食品安全综合评价的价值与功能，需要我们在实践中不断开发。樗孀啪玫慕】捣⒄购蜕缁岬娜娼剑樗孀攀导娜找娣岣缓捅局实闹鸩?br>把握，2006年的食品放心工程综合评价工作一定会迈上一个新台阶。
国家食品药品监督管理局食品安全协调司 徐景和, 百拇医药
——编者
食品安全关系着广大人民群众的身体健康和生命安全。党中央、国务院对此高度重视，从“立党为公，执政为民”的高度出发，自2003年在全国范围内部署了实施食品放心工程，开展食品安全专项整治。三年来，按照“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动、社会广泛参与”的工作格局和“标本兼治、着力治本”的工作方针，国务院各相关部门和地方各级政府全力推进食品放心工程的深入开展，我国食品安全保障水平正在逐步提高。
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■一、探索综合评价制度，丰富综合监督措施
全面分析三年来的食品放心工程和食品安全专项整治方案，应该说，我国的食品放心工程实施正在逐步走向深入：一是治理的思路更加科学。从最初的整治与建设、当前与长远、专项整治与日常监管的有机结合，到目前的集中整治与制度建设、严格执法与科学管理、打假治劣与扶优扶强的有机结合，食品安全治理更具制度性、科学性、根本性。二是治理的内容更加全面。从最初的重点品种和重点环节的整治，到目前的重点品种、重点环节、重点领域和重点对象等的系统整治，食品安全治理更具全面性、系统性和针对性。三是治理的目标更加实际。从最初全国制订统一的整治目标，到去年各地针对本地群众反映强烈的突出问题制订具体目标，食品安全治理更加符合当地实际，更具可操作性。四是治理的措施更加完善。从环节治理措施到要素治理内容，从具体监管措施到综合监绞侄危?br>从注重当前的治标措施到长远的治本举措，食品安全治理更具全程性、社会性和效能性。
食品放心工程是利国利民的大事，是构建社会主义和谐社会的民心工程，其实施的成败直接关系着广大人民群众的饮食安全，直接关系着经济发展、社会稳定和国家形象。吴仪副总理对此多次强调指出，食品放心工程一定要抓专抓实抓细，务求取得实效。要通过集中一段时间的整治，让老百姓看到实实在在的成效，决不能停留在口号和一般号召上，决不能热热闹闹走过场。为了贯彻国务院领导的要求，促进食品安全地方政府负总责的落实，使食品放心工程能够抓专抓实，国家食品药品监督管理局于2003年年底提出了食品安全综合评价的工作思路，该思路得到了国务院各食品安全监管部门和有关专家学者的肯定和支持。2004年国务院办公厅下发的食品安全专项整治方案中，明确提出了食品放心工程综合评价的工作任务和具体要求。
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为将综合评价工作稳步推进，2004年国家食品药品监督管理局会同有关部门进行了两方面的探索与实践：一是制定《实施食品放心工程综合评价办法(试行)》，明确了综合评价的评价目的、评价原则、评价内容、评价指标、评价方法、评价效用等。二是在大庆、辽源、唐山、商丘、常德、厦门、绵阳、南宁、银川、乌鲁木齐、壁山等地进行了综合评价试点。黑龙江省13个地市也进行了试评。评价办法的制定和试点工作的开展为在全国实施食品放心工程综合评价工作奠定了良好的制度基础和实践基础。
2004年开展了食品放心工程综合评价试点的城市普遍认为，综合评价工作大大促进了食品放心工程向纵深方向发展。为了充分发挥综合评价的效能，2005年国务院办公厅下发的食品专项整治工作才胖校岢鲆叭婵故称贩判墓こ?br>综合评价。完善食品放心工程评价体系。食品药品监管局要会同有关部门对31个省会城市食品放心工程实施情况进行综合评价，各地要结合实际开展综合评价工作”。在总结试点工作的基础上，2005年国家食品药品监督管理局制定了《2005年31个城市食品放心工程综合评价方案》，并会同有关部门从管理指标、品种检测指标和消费者满意度指标三个方面对31个城市进行了综合评价。
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■二、明确制度设计定位，发挥激励促进功能
食品放心工程综合评价是食品安全综合监督的重要手段之一，其制度设计应当体现以下特点：
一是综合性。食品放心工程综合评价不同于单环节、单部门、单要素的单项评价，它是对不同地区、不同城市实施食品放心工程情况的绩效评价。通过综合评价的开展，力求真实反映该地区、该城市实施食品放心工程所取得的积极成果、所存在的突出问题及其主要原因，促进各地区、各城市、各部门进一步落实食品安全监管责任制，加大食品安全监管与整治力度，切实保障广大人民群众的饮食安全，促进和谐社会健康发展。
这种综合性主要体现在以下三个方面：在评价内容上，体现着治标绩效与治本绩效的结合。食品放心工程的具体措施包含着治标和治本两个层面。治标要立足当前，通过集中整治取得明显成效；治本要规划长远，通过制度建设实现阶段成果。综合评价是对被评价城市治标措施和治本措施实施成效的全面考核。在评价对象上，体现着块治绩效与条治绩效的结合。国发〔2004〕23号文件确立我国食品安全的监管模式是分段监管为主、品种监管为辅，同时明确地方各级政府对当地食品安全负总责，统一领导协调本地区的食品安全监管和整喂ぷ鳌W酆掀?br>价直接反映着地方治理的情况，同时也间接反映着部门治理的成果。在评价方法上，体现着定性评价与定量评价的结合。综合评价指标应当包括整治过程和整治结果两个方面，整治过程主要是监管措施的落实，而整治结果包括品种检测情况和社会满意状况。
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二是绩效性。食品安全综合评价内容主要包括政府在食品安全保障方面所做的成绩和所获得的效益，同时还包括政府在此方面的治理成本、治理效率、良性发展和持续运行等。不同地区、不同城市所应对的食品安全问题不同，需要整治的内容和采取的措施也存在着差异。综合评价应当按照国家和地方的年度整治方案来开展，将原则性与灵活性有机地结合起来，科学地反映出各地在解决主要矛盾和突出问题方面所取得的绩效。目前，各地经济社会发展水平不同，食品安全保障的基础存在着差异，食品放心工程综合评价考核内容是工作绩效，这种绩效应当是主观努力与客观效果的统一。食品安全指数可以综合反映出该地区、该城市、该部门的食品安全保障状况。
三是机制性。《实施食品放心工程综合评价办法(试行)》确定了综合评价应当遵循的原则，概括起来就是“客观公正、求真务实、以评促管、正确导向”。综合评价制度的设计，着眼于激励与约束、动力与压力的有机结合。通过综合评价工作的开展，促进各被评价城市发现成绩，找出不足，从而达到催人奋进、励人争先、全面促进、全面提高的效果。对实施食品放心工程成绩突出的地区、城市，应当给予适当的表彰和奖励，对问题比较突出的地区或者部门，应当提出具体的整改建议和要求，并将整改效果作为下一年度整治与评价的重点。
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完善的食品安全综合评价体系呈现综合性、绩效性与机制缘奶氐悖芄槐?br>障综合评价的主观愿望与客观效果、价值取向与功能效用的统一。然而，任何制度的完善都是对实践经验的提升。在食品安全综合评价制度建设初期，为最大限度地降低综合评价本身所负载的风险，确定积极的综合评价策略具有全局意义和战略价值。国家食品药品监督管理局与各食品安全监管部门在此问题上形成高度共识，那就是充分发挥综合评价的激励、鞭策和促进功能，鼓励、调动和提升各城市的积极性、创造性，促使被评价城市以更加坚强的组织领导、更加扎实的实践探索、更加科学的制度创新和更加不懈的工作努力，将食品安全工程的实施提升到一个新水平，全面保障广大人民群众的饮食安全。
■三、完善综合评价体系，优化综合评价方法
食品放心工程综合评价受到国务院各食品安全监管部门和地方各级政府的高度重视。如何使这项好的制度设计取得好的实践效果，除了评价本身必须坚持的依法、科学、审慎、客观、公正的原则外，还必须确定一个科学的评价体系和良好的评价方法。
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食品放心工程综合评价体系包括评价原则、评价对象、评价内容、评价指标、评价要点、评价标准、评价方式、评价组织、评价程序、评价效用等内容。综合评价体系的设计应当坚持以下要求：
一是科学性。食品安全综合评价涉及诸多制度设计，需要科学安排各评价要素，通过要素的系统优化，发挥单项评价本身无法产生的倍增效益。
二是方向性。当前，我国的食品产业和食品治理正在从传统向现代转轨。综合评价体系的设计应当体现出食品安全治理的发展方向，能够导引食品安全的体制改革和机制创新，不断提升政府的监管效能和保障水平。
三是效益性。综合评价要坚持低成本、高效益的颉8飨钪副甑纳杓埔?br>足现实，兼顾长远，突出重点，注重实效。
四是易用性。综合评价体系设计应当做到价值统一、方向一致、重点突出、安排合理、便于操作、易于执行。
, 百拇医药
只有良好的实施方法才能保障科学的制度设计取得理想的效果。食品放心工程综合评价工作可以采取以下工作方法：
一是自我评价与考核评价相结合。上级食品安全综合监督部门会同相关部门指导被评价城市按照管理指标进行自评，自评结果作为考核评价的基础。被评价城市对照综合评价指标，总结工作经验，查找工作不足，完善工作思路。评价小组在被评价城市自评的基础上，集中集体智慧，对被评价城市进行全面考核评价。
二是听查评价与实地评价相结合。在考评中，评价组听取各被评价城市的全面整治情况介绍和食品企业、行业协会、消费者以及监管部门的体会、意见和建议，查阅反映其工作进程与效果的相关资料，同时到种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费、检验检测等企业或单位进行现场考核。
三是选点评价与抽查评价相结合。在考评中，各被评价城市按照评价组的要求提供了不同层次的候选单位供选点评价。这些候选单位往往在该城市的食品安全保障中具有典型性和示范性，能够反映出该城市食品安全保障的亮点、特色和发展方向。而一定数量的抽查评价则从更为广泛的领域反映出该城市日常的、基本的工作状况，避免由于考核时间短，造成评价工作出现“盲区”、“盲点”以及评价结论的片面性，增强评价反馈意见的全面性、准确性和导向性。
无穷的收获源于无限的实践。食品安全综合评价的体系与标准，需要我们在实践中不断完善，食品安全综合评价的价值与功能，需要我们在实践中不断开发。樗孀啪玫慕】捣⒄购蜕缁岬娜娼剑樗孀攀导娜找娣岣缓捅局实闹鸩?br>把握，2006年的食品放心工程综合评价工作一定会迈上一个新台阶。
国家食品药品监督管理局食品安全协调司 徐景和, 百拇医药