食品安全标准如何更好实施
刘文 中国标准化研究院食品与农业标准化研究所所长、全国食品安全应急标准化工作组秘书长、全国食品工业标准化技术委员会委员、全国粮食标准化技术委员会委员。
张永建 中国社会科学院食品药品产业发展与监管研究中心执行主任，长期从事食品、药品、保健贰⒒逼贰⒁搅破餍档炔捣⒄购图喙艿难芯俊?br> 刘宁 中华全国律师协会经济专业委员会副主任委员、中国社会科学院食品药品产业发展与监管研究中心研究员、民盟中央法制委员会委员、中国法学会会员。
要保证食品安全，必须有相应的食品安全标准，这是毋庸置疑的。但是我们还必须认识到，制定食品安全标准还只是走出了第一步，让标准在食品的生产、经营环节以及监管过程中有效实施，才能最终体现食品安全标准的意义。标准的实施就是指有组织、有计划、有措施地贯彻执行标准的活动，是标准制定部门、使用部门或企业将标准规定的内容贯彻到生产、流通、市场监管等领域中去的过程。它是标准化工作的任务之一，也是标准化工作的目的。
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如何让食品安全标准充分发挥应有的作用，又如何在实施过程中使标准更加科学完善呢？本报请业内专家进行了探讨。
■加强统一性协调性
刘文：全国所有食品安全标准均应统一组织、统一制定、统一发布、统一审查、统一管理、统一执行、统一修订，由国务院授权的国家标准化管理机构统一管理，以确保我国食品标准体系的统一性和权威性。为保证食品安全标准的权威性、公正性，应充分发挥专业技术委员会的作用。专业技术委员会应归国务院授权的国家标准化管理机构直接领导，不应受部门利益的影响，应站在国家的角度和专业技术的角度来审查食品安全标准。
张永建：食品安全标准体系出现的诸多问题，很大程度上跟目前食品安全标准管理体制的不合理有关。标准分散于质检、卫生、农业等多个部门，多种标准在市场上形成冲突，让企业无所适从。由于标准制定工作缺乏有效的统一协调机制，在客观上形成了食品安全标准的交叉、重复、空白⒉慌涮祝谝欢ǔ潭壬?br>造成了生产企业的茫然无措。为改变这种情况，目前国家标准委已经牵头，并会同发改委、农业部、商务部、卫生部、食品药品监管局等部门成立了食品安全标准体系建设领导小组，统一领导食品安全标准体系建设工作；协调标准体系建设工作中的重大问题，并提出解决意见，督促和检查体系建设的进展情况。去年已着手把现有的食品方面的国家标准、行业标准、地方标准、企业标准进行全面清理，把老旧的标准作废，把有交叉矛盾的标准调整好，制定一批新的标准。这一体制比原来的大有改进，今后，应进一步完善这个体制。
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刘宁：标准制定工作缺乏有效的统一协调机制，暴露出我国现有的食品安全标准在实施中不少相互矛盾的问题。比如质量标准、检验检测标准或方法不同，含量限度要求不同等，这不仅让相关食品加工生产者颇为头疼，也使得政府部门在对不少食品的监管上陷入了尴尬的境地。据了解，我国的食品安全标准最高机构是国家标准化管理委员会，尽管它名义上是国务院授权“统一管理全国标准化工作的主管机构”，但是它只是国家质检总局管理下的一个事业单位。而农业部、卫生部的某些食品行业标准，尽管从原则上说低于国家标准化管理委员会制定的标准，但是农业部、卫生部自身的部级单位性质，使其标准也带有国家级别的性质。而部级单位各自制定的食品安全标准，难免发生冲突和打架现象。其中最典型的例子就是发生在2004年上半年的“毒黄花菜”事件：有关部门在对黄花菜市场进行清理的过程中发现，我国没有专门针对黄花菜含硫量的鉴定标准，只能参照卫生部关于干菜类食品的卫生标准执行。按此标准，黄花菜的含硫量不能超过0.035毫克/千克。2004年3月沈阳市卫生监督所正是根据这一数据对24.5吨“毒黄花菜”进行了查处，从而引发了全国多个地方对“毒黄花菜”的查处。但是，农业部颁布的《无公害脱水蔬菜标准》(NY5184-2002)，二氧化硫残留量的卫生指标是不得超过100毫克/千克，用这一标准衡量，一些所谓的“毒黄花菜”又是合格的。两个政府部门对黄花菜含硫量数值的规定差之千里，造成黄花菜农们无所适从，黄花菜的生产厂商们叫苦不迭，政府的监管效率和信誉大打折扣。这一问题最终引起了国务院的高度重视。2004年8月9日，卫生部发布2004年第16号公告，扩大了焦亚硫酸钠和硫磺的使用范围和使用量，提出黄花菜中二氧化硫残留标准不得超过200毫克/千克的新规定。至此黄花菜的含硫量标准终于统一。
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完善我国食品安全标准体系，要吸取以前制定食品安全标准的教训，切忌再由各个食品安全监管部门自行其是、各自为政。应该成立一个临时的非常设性机构，从全局考虑，协调各个食品安全监管部门，统一进行现有食品安全标准的清理，这样才能有效解决我国食品安全标准的交叉、重复和矛盾。
■重视行业企业的参与
刘文：标准的最终使用者主要是市场主体——食品企业，因此不仅在食品安全标准制定时要积极吸纳有条件的企业或相关经济组织参加，在食品安全标准的实施过程中，也要重视企业的反馈信息，以了解标准的适用性和科学性，利于之后的标准修订工作。特别是对于市场急需的食品安全标准，要鼓励企业和行业协会的积极参与。
张永建：在食品安全标准的实施、建设上，应积极充分发挥企业、行业协会和研究机构的作用，使食品标准更加科学、合理。尽可能吸收有条件的研究机构、社团、企业和专家参加标准的制定修订工作，引导企业实质性地参与标准化活动，鼓励有条件的企业参与标准的制定修订工作。建立标准的反馈机制，对标准实施全过程的信息进行收集并处理。但是，在制定标准时企业不能处于主导地位，因为企业客观上讲必然会从自身的利益出发，如果是企业处于主导地位制定的标准，有可能会给食品安全埋下隐患。 ×跄赫睦椭С质称繁曜蓟氖痉豆ぷ鳎欢弦计笠敌纬墒谐 ?br>科技、质量、标准等新观念。使全社会都来关心、支持食品标准化工作，让食品生产者能够亲眼看到食品标准化的作用，自觉贯彻执行食品标准。其次，在具体实施过程中，要把食品标准化的实施与发展食品产业化有机结合起来。要根据当地产业化发展规划，制定食品标准化的计划和方案，重视标准的配套，把标准化的重点放在当地食品的支柱产业和主导产品上，把食品标准化渗透到食品产业化的全过程中去，引导龙头企业建立标准化体系，不断提高食品质量。要把质量标准的实施与各类食品生产性建设项目如“基地建设”、“丰收计划”、“菜篮子工程”等结合起来，按照标准组织项目的实施，提高项目的科技含量、管理水平和产出效益。再次，制定配套的产业政策，鼓励和支持食品标准化发展，对于真正实施标准化或标准化水平较高的企业实施优惠政策，鼓励支持刺激其发展，从而加快标准的贯彻实施。
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■建立多方位的监督体系
刘文：建立政府、企业或相关经济组织广泛参与监督的食品安全标准实施体系。虽然强制性标准的执行主要依靠政府的行政手段来推行，但推荐性标准的实施则在一定程度上依赖食品企业或行业组织的“自觉性”。目前我国食品标准的实施体系发展并不完善，发挥市场机制的作用和企业主体功能不够充分，这种情况下更应充分发挥行业协会的自律作用和社会广泛参与的监督作用。全社会标准化意识的提高是食品安全标准实施的最好监督。因此，需要通过标准化培训，充分发挥行业、企业和消费者的监督作用，建立起食品安全标准实施反馈机制。及时向标准研究制定机构反馈标准实施效果和存在问题。政府对积极参与标准实施与监督工作的企业予以一定的扶持。
张永建：近几年政府在探索适合市场经济体制监管方式的过程中，仍存在一个较大的问题是保证执行力上有欠缺。要真正保证标准的执行和实施，就涉及到政府的监管问题，这其中并不是呼吁企业应该怎么做，而应该告诉企业应该不按标准做会怎么样。只要这么做了，就会带动企业向良好的方向发展。我们常说的“扶优劣汰”实际上只要保证不良企业被淘汰，自然会促进更多的企业的良性化发展，淘汰的过程也就是扶优的过程。政府和媒体告诉老百姓哪些企业的产品质量不好，对企业的促进意义更大。
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从食品安全的角度出发，奉公守法的企业的利益能够得到保证，违法违规的企业能被逐渐逐出，这就是对食品产业最大的帮助，剩下的就是市场的调节问题。
要想有效监管食品安全，就必须有一个公共的标准信息平台。这个平台至少包括国家有什么标准。前不久，我看到国家质检总局说，所有的标准可以在网上查询。标准不是什么神秘的东西，更大更广范围上公布标准很有必要。听说，很多企业甚至不知道在哪里找相关标准，他又怎么去执行？在这个开放的平台上，相关部门和企业可以了解标准的建设情况，对国内外的标准的修订，对一些标准的跟踪研究，都是非常有意义的事情。此外，这个平台除了公示的功能，还要有增强交流、沟通、推动的功效。
刘宁：对标准实施监督是国家行政机关对标准贯彻执行情况进行督促、检查、处理的活动。它是政府标准化行政主管部门和其他有关行政主管部门领导和管理标准化活动的重要手段，也是标准化工作任务之一，其目的是促进标准的贯彻，监督标准贯彻执行的效果，考核标准的先进性和合理性，通过标准实施的监督，随时发现标准中存在的问题，为进一步修订标准提供依据。另外，为了更好地实施食品安全标准，应该实行标准监管部门与标准制定部门相分离制度。
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本报记者 杨六香 赵笑梅
■相关链接
标准的分类
国家标准。是指对全国经济技术发展有重大意义，需要在全国范围内统一的技术标准。国家标准在全国范围内适用，其他各级标准不得与之相抵触。
行业标准。是指对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术标准。行业标准是对国家标准的补充，是专业性、技术性较强的标准。行业标准的制定不得与国家标准相抵触，国家标准公布实施后，相应的行业标准即行废止。
地方标准。是指没有国家标准和行业标准，而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的安全、卫生标准。地方标准在本行政区域内适用，不得与国家标准和行业标准相抵触。国家标准、行业标准公布实施后，相应的地方标准即行废止。
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企业标准。是指企业所制定的产品标准和在企业内需要协调、统一的技术要求和管理、工作要求。企业标准是企业组织生产，经营活动的依据。
强制性标准。是国家通过法律的形式，明确要求某一标准所规定的技术内容和要求必须执行，不允许以任何理由或方式加以违反、变更，这样的标准称之为强制性标准，包括强制性的国家标准、行业标准和地方标准。对违反强制性标准的,国家将依法追究当事人的法律责任。
推荐性标准。是指国家鼓励企业自愿采用的具有指导作用而又不宜强制执行的标准，即标准所规定的技术内容和要求具有普遍的指导作用，允许使用单位结合自己的实际情况，灵活加以选用。
国际标准。是指国际标准化组织ISO和国际电工委员会IEC所制定的标准，以及国际标准化组织已列入《国际标准题内关键词索引》中的27个国际组织制定的标准和公认的具有国际先进水平的其他国际组织制定的某些标准。
国外先进标准。是指国际上有影响的区域标准、世界主要经济发达国家制定的国家标准和其他国家某些具有世界先进水平的国家标准、国际上通行的团体标准以及先进的企业标准。, http://www.100md.com(杨六香；赵笑梅)
张永建 中国社会科学院食品药品产业发展与监管研究中心执行主任，长期从事食品、药品、保健贰⒒逼贰⒁搅破餍档炔捣⒄购图喙艿难芯俊?br> 刘宁 中华全国律师协会经济专业委员会副主任委员、中国社会科学院食品药品产业发展与监管研究中心研究员、民盟中央法制委员会委员、中国法学会会员。
要保证食品安全，必须有相应的食品安全标准，这是毋庸置疑的。但是我们还必须认识到，制定食品安全标准还只是走出了第一步，让标准在食品的生产、经营环节以及监管过程中有效实施，才能最终体现食品安全标准的意义。标准的实施就是指有组织、有计划、有措施地贯彻执行标准的活动，是标准制定部门、使用部门或企业将标准规定的内容贯彻到生产、流通、市场监管等领域中去的过程。它是标准化工作的任务之一，也是标准化工作的目的。
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如何让食品安全标准充分发挥应有的作用，又如何在实施过程中使标准更加科学完善呢？本报请业内专家进行了探讨。
■加强统一性协调性
刘文：全国所有食品安全标准均应统一组织、统一制定、统一发布、统一审查、统一管理、统一执行、统一修订，由国务院授权的国家标准化管理机构统一管理，以确保我国食品标准体系的统一性和权威性。为保证食品安全标准的权威性、公正性，应充分发挥专业技术委员会的作用。专业技术委员会应归国务院授权的国家标准化管理机构直接领导，不应受部门利益的影响，应站在国家的角度和专业技术的角度来审查食品安全标准。
张永建：食品安全标准体系出现的诸多问题，很大程度上跟目前食品安全标准管理体制的不合理有关。标准分散于质检、卫生、农业等多个部门，多种标准在市场上形成冲突，让企业无所适从。由于标准制定工作缺乏有效的统一协调机制，在客观上形成了食品安全标准的交叉、重复、空白⒉慌涮祝谝欢ǔ潭壬?br>造成了生产企业的茫然无措。为改变这种情况，目前国家标准委已经牵头，并会同发改委、农业部、商务部、卫生部、食品药品监管局等部门成立了食品安全标准体系建设领导小组，统一领导食品安全标准体系建设工作；协调标准体系建设工作中的重大问题，并提出解决意见，督促和检查体系建设的进展情况。去年已着手把现有的食品方面的国家标准、行业标准、地方标准、企业标准进行全面清理，把老旧的标准作废，把有交叉矛盾的标准调整好，制定一批新的标准。这一体制比原来的大有改进，今后，应进一步完善这个体制。
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刘宁：标准制定工作缺乏有效的统一协调机制，暴露出我国现有的食品安全标准在实施中不少相互矛盾的问题。比如质量标准、检验检测标准或方法不同，含量限度要求不同等，这不仅让相关食品加工生产者颇为头疼，也使得政府部门在对不少食品的监管上陷入了尴尬的境地。据了解，我国的食品安全标准最高机构是国家标准化管理委员会，尽管它名义上是国务院授权“统一管理全国标准化工作的主管机构”，但是它只是国家质检总局管理下的一个事业单位。而农业部、卫生部的某些食品行业标准，尽管从原则上说低于国家标准化管理委员会制定的标准，但是农业部、卫生部自身的部级单位性质，使其标准也带有国家级别的性质。而部级单位各自制定的食品安全标准，难免发生冲突和打架现象。其中最典型的例子就是发生在2004年上半年的“毒黄花菜”事件：有关部门在对黄花菜市场进行清理的过程中发现，我国没有专门针对黄花菜含硫量的鉴定标准，只能参照卫生部关于干菜类食品的卫生标准执行。按此标准，黄花菜的含硫量不能超过0.035毫克/千克。2004年3月沈阳市卫生监督所正是根据这一数据对24.5吨“毒黄花菜”进行了查处，从而引发了全国多个地方对“毒黄花菜”的查处。但是，农业部颁布的《无公害脱水蔬菜标准》(NY5184-2002)，二氧化硫残留量的卫生指标是不得超过100毫克/千克，用这一标准衡量，一些所谓的“毒黄花菜”又是合格的。两个政府部门对黄花菜含硫量数值的规定差之千里，造成黄花菜农们无所适从，黄花菜的生产厂商们叫苦不迭，政府的监管效率和信誉大打折扣。这一问题最终引起了国务院的高度重视。2004年8月9日，卫生部发布2004年第16号公告，扩大了焦亚硫酸钠和硫磺的使用范围和使用量，提出黄花菜中二氧化硫残留标准不得超过200毫克/千克的新规定。至此黄花菜的含硫量标准终于统一。
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完善我国食品安全标准体系，要吸取以前制定食品安全标准的教训，切忌再由各个食品安全监管部门自行其是、各自为政。应该成立一个临时的非常设性机构，从全局考虑，协调各个食品安全监管部门，统一进行现有食品安全标准的清理，这样才能有效解决我国食品安全标准的交叉、重复和矛盾。
■重视行业企业的参与
刘文：标准的最终使用者主要是市场主体——食品企业，因此不仅在食品安全标准制定时要积极吸纳有条件的企业或相关经济组织参加，在食品安全标准的实施过程中，也要重视企业的反馈信息，以了解标准的适用性和科学性，利于之后的标准修订工作。特别是对于市场急需的食品安全标准，要鼓励企业和行业协会的积极参与。
张永建：在食品安全标准的实施、建设上，应积极充分发挥企业、行业协会和研究机构的作用，使食品标准更加科学、合理。尽可能吸收有条件的研究机构、社团、企业和专家参加标准的制定修订工作，引导企业实质性地参与标准化活动，鼓励有条件的企业参与标准的制定修订工作。建立标准的反馈机制，对标准实施全过程的信息进行收集并处理。但是，在制定标准时企业不能处于主导地位，因为企业客观上讲必然会从自身的利益出发，如果是企业处于主导地位制定的标准，有可能会给食品安全埋下隐患。 ×跄赫睦椭С质称繁曜蓟氖痉豆ぷ鳎欢弦计笠敌纬墒谐 ?br>科技、质量、标准等新观念。使全社会都来关心、支持食品标准化工作，让食品生产者能够亲眼看到食品标准化的作用，自觉贯彻执行食品标准。其次，在具体实施过程中，要把食品标准化的实施与发展食品产业化有机结合起来。要根据当地产业化发展规划，制定食品标准化的计划和方案，重视标准的配套，把标准化的重点放在当地食品的支柱产业和主导产品上，把食品标准化渗透到食品产业化的全过程中去，引导龙头企业建立标准化体系，不断提高食品质量。要把质量标准的实施与各类食品生产性建设项目如“基地建设”、“丰收计划”、“菜篮子工程”等结合起来，按照标准组织项目的实施，提高项目的科技含量、管理水平和产出效益。再次，制定配套的产业政策，鼓励和支持食品标准化发展，对于真正实施标准化或标准化水平较高的企业实施优惠政策，鼓励支持刺激其发展，从而加快标准的贯彻实施。
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■建立多方位的监督体系
刘文：建立政府、企业或相关经济组织广泛参与监督的食品安全标准实施体系。虽然强制性标准的执行主要依靠政府的行政手段来推行，但推荐性标准的实施则在一定程度上依赖食品企业或行业组织的“自觉性”。目前我国食品标准的实施体系发展并不完善，发挥市场机制的作用和企业主体功能不够充分，这种情况下更应充分发挥行业协会的自律作用和社会广泛参与的监督作用。全社会标准化意识的提高是食品安全标准实施的最好监督。因此，需要通过标准化培训，充分发挥行业、企业和消费者的监督作用，建立起食品安全标准实施反馈机制。及时向标准研究制定机构反馈标准实施效果和存在问题。政府对积极参与标准实施与监督工作的企业予以一定的扶持。
张永建：近几年政府在探索适合市场经济体制监管方式的过程中，仍存在一个较大的问题是保证执行力上有欠缺。要真正保证标准的执行和实施，就涉及到政府的监管问题，这其中并不是呼吁企业应该怎么做，而应该告诉企业应该不按标准做会怎么样。只要这么做了，就会带动企业向良好的方向发展。我们常说的“扶优劣汰”实际上只要保证不良企业被淘汰，自然会促进更多的企业的良性化发展，淘汰的过程也就是扶优的过程。政府和媒体告诉老百姓哪些企业的产品质量不好，对企业的促进意义更大。
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从食品安全的角度出发，奉公守法的企业的利益能够得到保证，违法违规的企业能被逐渐逐出，这就是对食品产业最大的帮助，剩下的就是市场的调节问题。
要想有效监管食品安全，就必须有一个公共的标准信息平台。这个平台至少包括国家有什么标准。前不久，我看到国家质检总局说，所有的标准可以在网上查询。标准不是什么神秘的东西，更大更广范围上公布标准很有必要。听说，很多企业甚至不知道在哪里找相关标准，他又怎么去执行？在这个开放的平台上，相关部门和企业可以了解标准的建设情况，对国内外的标准的修订，对一些标准的跟踪研究，都是非常有意义的事情。此外，这个平台除了公示的功能，还要有增强交流、沟通、推动的功效。
刘宁：对标准实施监督是国家行政机关对标准贯彻执行情况进行督促、检查、处理的活动。它是政府标准化行政主管部门和其他有关行政主管部门领导和管理标准化活动的重要手段，也是标准化工作任务之一，其目的是促进标准的贯彻，监督标准贯彻执行的效果，考核标准的先进性和合理性，通过标准实施的监督，随时发现标准中存在的问题，为进一步修订标准提供依据。另外，为了更好地实施食品安全标准，应该实行标准监管部门与标准制定部门相分离制度。
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国家标准。是指对全国经济技术发展有重大意义，需要在全国范围内统一的技术标准。国家标准在全国范围内适用，其他各级标准不得与之相抵触。
行业标准。是指对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术标准。行业标准是对国家标准的补充，是专业性、技术性较强的标准。行业标准的制定不得与国家标准相抵触，国家标准公布实施后，相应的行业标准即行废止。
地方标准。是指没有国家标准和行业标准，而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的安全、卫生标准。地方标准在本行政区域内适用，不得与国家标准和行业标准相抵触。国家标准、行业标准公布实施后，相应的地方标准即行废止。
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企业标准。是指企业所制定的产品标准和在企业内需要协调、统一的技术要求和管理、工作要求。企业标准是企业组织生产，经营活动的依据。
强制性标准。是国家通过法律的形式，明确要求某一标准所规定的技术内容和要求必须执行，不允许以任何理由或方式加以违反、变更，这样的标准称之为强制性标准，包括强制性的国家标准、行业标准和地方标准。对违反强制性标准的,国家将依法追究当事人的法律责任。
推荐性标准。是指国家鼓励企业自愿采用的具有指导作用而又不宜强制执行的标准，即标准所规定的技术内容和要求具有普遍的指导作用，允许使用单位结合自己的实际情况，灵活加以选用。
国际标准。是指国际标准化组织ISO和国际电工委员会IEC所制定的标准，以及国际标准化组织已列入《国际标准题内关键词索引》中的27个国际组织制定的标准和公认的具有国际先进水平的其他国际组织制定的某些标准。
国外先进标准。是指国际上有影响的区域标准、世界主要经济发达国家制定的国家标准和其他国家某些具有世界先进水平的国家标准、国际上通行的团体标准以及先进的企业标准。, http://www.100md.com(杨六香；赵笑梅)