欧盟食品安全监管给我们的启示
欧盟的食品链，迄今为止被认为是世界上最为安全的生产链，这与其日趋完善的食品安全监管体系建设和良好运作是分不开的。分析借鉴欧盟及其主要成员国的做法，对我国加快食品安全监管体系建设具有前瞻性的意义和启迪作用。
启示之一：食品安全管理体系是开放的、发展的、走向整合的
针对近年来欧洲食品安全管理中的漏洞，欧盟及时修改相关的食品卫生法律，改革食品安全管理体制、管理措施等，以适应内外部形势的变化。为建立一个新的、综合的从田间到餐桌的食品安全管理框架，在欧盟食品安全管理局的督导下，一些欧盟成员国对原有的监管体制进行了调整，逐步将食品安全监管职能集中到一至两个部门。如德国于2001年1月22日将原食品、农业、林业部改组为消费者保护、食品和农业部，接管了卫生部的消费者保护和经济技术部的职能，对本国的食品安全进行统一监管。为提高食品安全水平和改进消费者的健康保护状况，在此基础上，2002年德国又设立了两个机构，一个是联邦风险评估研究所，负责风险评估。一个是联邦消费者保护和食品安全局，负责风险管理。随着新机构的设立，德国的食品安全和消费者保护得到了加强。从欧盟各国食品安全监管体系改革的过程看，食品安全监管体系改革不是一蹴而就的，也不是一劳永逸的，它是一个开放的、发展的运作体系，总的发展趋势是走向整合的。
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启示之二：风险管理是科学监管的基础
欧盟食品安全管理局成立后，进一步加强了食品安全风险管理工作。管理局的主要职责就是根据成员国的要求，对食品安全问题进行分析研究，提供独立的科学建议，作为各国当局风险管理决策的依据。
风险管理工作的首要目标是通过选择和实施适当的措施，尽可能控制食品风险，保障公众健康。风险管理体系主要包括风险评估、风险管理等内容。风险评估是对所有食品的危险因素进行系统、客观的评估，应用科学手段，研究危害因素特征，并对它们的影响范围、涉及人群和危害程度进行分析。风险管理包括确定现有的管理选项，选择最佳的管理选项，确定最终的管理措施等。风险管理是一个系统工程，不但要考虑与风险有关的因素，还需考虑政治、社会、经济等因素，管理者需要理解与风险评估相关的不确定因素，并在风险管理决策中予以考虑，以确保决策的科学性、有效性。
我国食品安全监管基本是依靠设置许可、行政执法等直接的行政干预方式，风险性分析在监管过程中使用不多，使得我国的食品安全监管缺乏综合监管的连续性、科学性和权威性。
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启示之三：相对独立的完善的检验检测体系是食品安全监管客观公正性的保证
根据国际粮农组织(FAO)、世界卫生组织(WHO)的联合食品标准计划，检验检测系统属于具有重要性而广泛使用的食品管理手段，全世界的食品安全、食品贸易，在很大程度上取决于检验检测系统的使用。欧盟及各成员国设立了官方和非官方的多层次检验检测机构，检验检测体系已相当完善和成熟。如德国的食品质量安全检验检测体系可分为三个层次。第一个层次是企业食品质量安全的自我检测。德国联邦消费者保护、食品、农业部和联邦风险研究所，制定的各项政策措施都建立在经济利益的基础上，驱使企业加强自我检测。第二个层次是中间外部机构的检验检测。中间外部机构是介于企业和政府之间的组织，它可以接受政府的委托，也可以受企业联盟、行业协会的委托。第三个层次是政府检验检测。
欧盟的食品安全监管是以检验检测为基础的，欧盟各国都十分重视食品生产经营企业的自我检验检测，这对于从源头上保证食品的安全具有至关重要的作用，也是食品安全检验检测体系的基础力量。欧盟各国的检验检测机构特别是中间外部的检验检测机构，大都独立于检测结果处罚部门和其他行政部门，这有利于防止权力的滥用和腐败，保证检测的宏观公正。而我国食品安全专门检测机构及与食品有关的检验检测机构达6000余个，主要分布在卫生、农业、质监等政府部门，他们往往根据本部门颁布的有关规定和标准进行检测，检测结果比较独立，只在本部门本系统内公认，对食品质量问题的检测结果，部门之间差异较大，部门与部门之间缺乏良好的共享和互认机制，缺乏客观公正性和权威性，影响检验检测体系整体作用的发挥。
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启示之四：高素质的监管队伍和专家参与是食品安全监管体系高效运转的关键
当今世界科技发展日新月异，新资源、新材料、新技术在食品生产加工中广泛使用，产生了一些新型食品和新的环境污染物，如转基因食品、二噁英等。食品危害因素越来越复杂，风险越来越大，向食品安全监管工作提出了新的挑战。这不但需要提高监管者素质，而且也使吸收专家参与食品安全的监管成为必然。欧盟食品安全管理局就设置了八个专门科学小组，八个小组在科学委员会的协调下，为食品安全局的各项决策提供技术支持，为制定法规、标准提供基础依据。在发生食品安全危机时，欧盟理事会还会成立危机处置小组，欧盟食品安全管理局的科学家将负责为该小组提供必要的技术支持和建议。欧盟各成员国还着力提高食品安全监管人员的素质。如德国以法律形式明确了食品监管人员的能力素质构成，并明确要求从业人员必须受过相应教育，并担任过政府职务，或有两年以上参与此类相关活动的经历。从业人员还要接受培训，培训过程为24个月，6个月学习理论，18个月实践，如果以前有过职业背景，培训可缩减到6个月，且每三年至少接受一次培训。与之相比，我国食品安全监管人员分散在各个部门，专业人员少，业务素质不高，管理水平不高，真正的专业人员和管理专家参与较少，这与新形势下以技术监管为主的食品安全监管不相适应。
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启示之五：健全的法律体系是食品安全监管顺利进行的依据
欧盟委员会1997年发布了《食品法律绿皮书》，绿皮书在制定时考虑了食品安全问题，但未能满足未来几年的社会、政治、经济科技发展的需要。基于这个原因，2000年欧盟发表了《食物安全白皮书》，将食品安全作为欧盟食品法的主要目标，提出了80多项保证食品安全的基本措施，以应对未来数年可能遇到的问题。它包括食品安全政策、食品法规框架、食品管理体制、食品安全国际合作等内容，成为欧盟成员国完善食品安全法规体系和管理机构的基本指导。2002年2月21日经过修订后的欧盟《通用食品法》生效启用。至此，欧盟关于食品安全方面法律已有20多部。同时，欧盟还制定了一系列食品安全规范要求，包括动植物疾病控制、药物残留控制、食品生产卫生规范、良好实验室的检验规范、进口食品准入控制、出口国官方兽医证书规定、食品的官方控制等形成了强大的法律体系。在欧盟食品安全法律框架下，各主要成员国已形成一套整个食物链的法律框架，为制定监管政策、检测标准以及质量认证等提供了依据。
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值得注意的是，欧盟的食品安全监管体系建设也是以法律为基础的。欧盟的《通用食品法》包括两个主要因素：一个是食品安全重要原则，明确确定未来欧洲所有食品法案制定均以此为基础；另一个是确定成立欧盟食品安全管理局，以法律形式确定欧盟食品安全管理局的地位、职能、职责和主要任务。
与此相比，我国的食品安全监管体系建设就缺乏强有力的法律支持。如我国以文件的形式规定了食品安全监管体系建设是“环节监管为主，以品种监管为辅”，强化政府对食品安全负总责，由食品药品监督管理局负责“综合监督，组织协调，组织重大案件查处”等综合监管职能。文件的本意是强化综合监管，解决重复监管、多头监管的问题。然而，综合监管的对象是什么，监管的手段是什么，实施监管的方式方法和途径又是什么，没有明确的法律规定。这使得食品药品监督管理局在日常监管工作中很容易出现“缺位”与“越位”的尴尬局面。而其他各部门则纷纷出台各自的食品安全监管标准及法规，在日常监管中仍然是令出多门，多头监管、重复监管的问题依然存在。
山东省菏泽市食品药品监督管理局 贾敏, http://www.100md.com
启示之一：食品安全管理体系是开放的、发展的、走向整合的
针对近年来欧洲食品安全管理中的漏洞，欧盟及时修改相关的食品卫生法律，改革食品安全管理体制、管理措施等，以适应内外部形势的变化。为建立一个新的、综合的从田间到餐桌的食品安全管理框架，在欧盟食品安全管理局的督导下，一些欧盟成员国对原有的监管体制进行了调整，逐步将食品安全监管职能集中到一至两个部门。如德国于2001年1月22日将原食品、农业、林业部改组为消费者保护、食品和农业部，接管了卫生部的消费者保护和经济技术部的职能，对本国的食品安全进行统一监管。为提高食品安全水平和改进消费者的健康保护状况，在此基础上，2002年德国又设立了两个机构，一个是联邦风险评估研究所，负责风险评估。一个是联邦消费者保护和食品安全局，负责风险管理。随着新机构的设立，德国的食品安全和消费者保护得到了加强。从欧盟各国食品安全监管体系改革的过程看，食品安全监管体系改革不是一蹴而就的，也不是一劳永逸的，它是一个开放的、发展的运作体系，总的发展趋势是走向整合的。
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启示之二：风险管理是科学监管的基础
欧盟食品安全管理局成立后，进一步加强了食品安全风险管理工作。管理局的主要职责就是根据成员国的要求，对食品安全问题进行分析研究，提供独立的科学建议，作为各国当局风险管理决策的依据。
风险管理工作的首要目标是通过选择和实施适当的措施，尽可能控制食品风险，保障公众健康。风险管理体系主要包括风险评估、风险管理等内容。风险评估是对所有食品的危险因素进行系统、客观的评估，应用科学手段，研究危害因素特征，并对它们的影响范围、涉及人群和危害程度进行分析。风险管理包括确定现有的管理选项，选择最佳的管理选项，确定最终的管理措施等。风险管理是一个系统工程，不但要考虑与风险有关的因素，还需考虑政治、社会、经济等因素，管理者需要理解与风险评估相关的不确定因素，并在风险管理决策中予以考虑，以确保决策的科学性、有效性。
我国食品安全监管基本是依靠设置许可、行政执法等直接的行政干预方式，风险性分析在监管过程中使用不多，使得我国的食品安全监管缺乏综合监管的连续性、科学性和权威性。
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启示之三：相对独立的完善的检验检测体系是食品安全监管客观公正性的保证
根据国际粮农组织(FAO)、世界卫生组织(WHO)的联合食品标准计划，检验检测系统属于具有重要性而广泛使用的食品管理手段，全世界的食品安全、食品贸易，在很大程度上取决于检验检测系统的使用。欧盟及各成员国设立了官方和非官方的多层次检验检测机构，检验检测体系已相当完善和成熟。如德国的食品质量安全检验检测体系可分为三个层次。第一个层次是企业食品质量安全的自我检测。德国联邦消费者保护、食品、农业部和联邦风险研究所，制定的各项政策措施都建立在经济利益的基础上，驱使企业加强自我检测。第二个层次是中间外部机构的检验检测。中间外部机构是介于企业和政府之间的组织，它可以接受政府的委托，也可以受企业联盟、行业协会的委托。第三个层次是政府检验检测。
欧盟的食品安全监管是以检验检测为基础的，欧盟各国都十分重视食品生产经营企业的自我检验检测，这对于从源头上保证食品的安全具有至关重要的作用，也是食品安全检验检测体系的基础力量。欧盟各国的检验检测机构特别是中间外部的检验检测机构，大都独立于检测结果处罚部门和其他行政部门，这有利于防止权力的滥用和腐败，保证检测的宏观公正。而我国食品安全专门检测机构及与食品有关的检验检测机构达6000余个，主要分布在卫生、农业、质监等政府部门，他们往往根据本部门颁布的有关规定和标准进行检测，检测结果比较独立，只在本部门本系统内公认，对食品质量问题的检测结果，部门之间差异较大，部门与部门之间缺乏良好的共享和互认机制，缺乏客观公正性和权威性，影响检验检测体系整体作用的发挥。
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当今世界科技发展日新月异，新资源、新材料、新技术在食品生产加工中广泛使用，产生了一些新型食品和新的环境污染物，如转基因食品、二噁英等。食品危害因素越来越复杂，风险越来越大，向食品安全监管工作提出了新的挑战。这不但需要提高监管者素质，而且也使吸收专家参与食品安全的监管成为必然。欧盟食品安全管理局就设置了八个专门科学小组，八个小组在科学委员会的协调下，为食品安全局的各项决策提供技术支持，为制定法规、标准提供基础依据。在发生食品安全危机时，欧盟理事会还会成立危机处置小组，欧盟食品安全管理局的科学家将负责为该小组提供必要的技术支持和建议。欧盟各成员国还着力提高食品安全监管人员的素质。如德国以法律形式明确了食品监管人员的能力素质构成，并明确要求从业人员必须受过相应教育，并担任过政府职务，或有两年以上参与此类相关活动的经历。从业人员还要接受培训，培训过程为24个月，6个月学习理论，18个月实践，如果以前有过职业背景，培训可缩减到6个月，且每三年至少接受一次培训。与之相比，我国食品安全监管人员分散在各个部门，专业人员少，业务素质不高，管理水平不高，真正的专业人员和管理专家参与较少，这与新形势下以技术监管为主的食品安全监管不相适应。
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启示之五：健全的法律体系是食品安全监管顺利进行的依据
欧盟委员会1997年发布了《食品法律绿皮书》，绿皮书在制定时考虑了食品安全问题，但未能满足未来几年的社会、政治、经济科技发展的需要。基于这个原因，2000年欧盟发表了《食物安全白皮书》，将食品安全作为欧盟食品法的主要目标，提出了80多项保证食品安全的基本措施，以应对未来数年可能遇到的问题。它包括食品安全政策、食品法规框架、食品管理体制、食品安全国际合作等内容，成为欧盟成员国完善食品安全法规体系和管理机构的基本指导。2002年2月21日经过修订后的欧盟《通用食品法》生效启用。至此，欧盟关于食品安全方面法律已有20多部。同时，欧盟还制定了一系列食品安全规范要求，包括动植物疾病控制、药物残留控制、食品生产卫生规范、良好实验室的检验规范、进口食品准入控制、出口国官方兽医证书规定、食品的官方控制等形成了强大的法律体系。在欧盟食品安全法律框架下，各主要成员国已形成一套整个食物链的法律框架，为制定监管政策、检测标准以及质量认证等提供了依据。
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值得注意的是，欧盟的食品安全监管体系建设也是以法律为基础的。欧盟的《通用食品法》包括两个主要因素：一个是食品安全重要原则，明确确定未来欧洲所有食品法案制定均以此为基础；另一个是确定成立欧盟食品安全管理局，以法律形式确定欧盟食品安全管理局的地位、职能、职责和主要任务。
与此相比，我国的食品安全监管体系建设就缺乏强有力的法律支持。如我国以文件的形式规定了食品安全监管体系建设是“环节监管为主，以品种监管为辅”，强化政府对食品安全负总责，由食品药品监督管理局负责“综合监督，组织协调，组织重大案件查处”等综合监管职能。文件的本意是强化综合监管，解决重复监管、多头监管的问题。然而，综合监管的对象是什么，监管的手段是什么，实施监管的方式方法和途径又是什么，没有明确的法律规定。这使得食品药品监督管理局在日常监管工作中很容易出现“缺位”与“越位”的尴尬局面。而其他各部门则纷纷出台各自的食品安全监管标准及法规，在日常监管中仍然是令出多门，多头监管、重复监管的问题依然存在。
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