法律公正要以看得见的方式实现——韶关市食品药品监管系统行政处罚听证程序适用情况的调查
《行政处罚法》确立的听证程序，是保护行政相对人权益的重要制度，是正当法律程序之核心。基层食品药品监管部门对违法行为实施行政处罚是大量和经常性的工作，在此过程中适用听证程序的情况如何，听证的价值是否得以实现等，值得治龊妥芙帷1收叨陨毓厥惺称芬┢芳喙芟低?002年至2005年期间，实施行政处罚时适用听证程序的情况进行了调查，评估和分析取得的成效及存在的问题，对做好听证工作提出若干建议。
■基本情况
韶关市食品药品监管局及下辖的8个县级局从2002年起开始行使对违反药品、医疗器械监管法律法规行为的行政处罚职能，2004年下半年增加了对违反保健品和化妆品监管法律法规行为的行政处罚职能。下面是全系统2002年至2005年实施行政处罚时适用听证程序的基本情况：
分析调查情况可以得出如下结果：行政处罚案件中符合听证程序条件的比率很低。按照《行政处罚法》和有关法规的规定，适用听证程序的条件是：食品药品监管部门作出责令停产停业、吊销许可证、撤销药品、医疗器械批准证明文件及对公民处1000元以上罚款、对法人或其他组织处5万元以上罚款的行政处罚。韶关市食品药品监管系统4年来共实施行政处罚1953宗，符合听证条件的案件数是101宗，占案件总数的5.2%，其中市局符合听证条件的案件为17宗，占案件总数的5.7%；县局总计84宗，占案件总数的5.1%。上述情况表明，在经济相对欠发达的山区，违法行为涉及的金额较小、严重程度较低。在符合听证的案件中，全部都是罚款问题，还未涉及到责令停产停业、吊销许可证或撤销批准证明文件等处罚，这与市县局无权行使某些职权有关，如吊销许可证只能由发证机关行使等。
, http://www.100md.com
应当事人要求举行听证会的数量很少。全系统4年中应当事人要求举行听证的只有6宗，占符合听证条件案件的5.9%，其中市局4宗，县局只有2宗，且集中在一个县，其余7个县级局一次听证会都未举行过。这表明，行政相对人并不积极行使听证的权利。
举行听证会后大多改变了原拟作出的行政处罚决定，主要是减少了罚款数额。这说明通过举行听证会，行政机关充分听取了当事人的意见，其合理性意见得到尊重并体现在最后作出的处罚决定中。
■对适用听证程序情况的评估
行政机关和行政相对人已初步认识和接受了行政处罚听证程序。主要表现在，所有符合听证条件的案件，行政机关都依法向当事人发出了听证告知书，当事人听证的权利得到尊重和保障。通过听证吸收了当事人提出的合理意见，使行政处罚在合法的基础上，合理性得到进一步体现。
听证没有得到应有的重视，听证的价值没有得到充分实现。行政机关方面，“重实体轻程序”的传统观念仍然存在，一些工作人员认为听证增加了工作量，影响了行政效率；负责法制的人员素质不高且缺乏专业训练，对组织听证有畏难感；有些案件在证据、定性和适用法律方面存在瑕疵，办案人员担心听证时当事人或其委托的律师可能提出尖锐的问题而陷入窘境等。上述因素导致一些行政机关消极对待当事人的听证权利，甚至还暗示听证会是走过场。当事人方面，主要是对听证程序了解不多和心存疑虑，如认为听证主持人与办案人员都是同一个机关人员，听证的公正难以保证；或认为行政机关“先定后听”，申辩也没多大意义；或担心自己提出不同意见会引起办案人员的反感；或认为反正都违法了，听证也得受罚，何必多此一举等。上述多方面的原因使得大多数当事人放弃了听证的权利。
, 百拇医药
符合听证程序条件的案件均是较大数额罚款。由于行政处罚自由裁量权的存在，罚款数额有可能不尽合理甚至畸轻畸重。通过听证，当事人行使申辩权，将有可能减轻罚款。因此，单纯因为罚款而适用听证程序，其价值也不可忽视。
■做好听证工作的几点建议
听证制度是行政程序法中的核心，是行政处罚公开、公正原则的具体体现。我们要端正态度，提高认识，深刻理解听证程序的实质内涵和实施听证制度的重大意义，在工作中严格依照法律的规定，切实保障和尊重当事人要求听证的合法权益，主动向当事人宣传听证的意义，打消其顾虑，为当事人行使权利创造便利条件。
正确认识听证与效率的关系。适用听证表面看似乎增加了行政机关的负担，降低了行政效率，然而事实并非如此。通过听证，听取当事人的陈述申辩，进一步核实证据，查清事实。当事人可以全面地了解案情，正确理解法律的含义，消除模糊和片面的认识，其合理诉求也可能得到一定程度的实现，使其能自愿地履行处罚决定，而放弃行政复议或诉讼，从而提高了行政效率。另外，通过听证预先纠正差错，弥补瑕疵，可避免因违法行政而导致的国家赔偿，反而降低了行政成本。
, 百拇医药
进一步完善听证制度，树立听证的权威。一方面要确立案卷排他性，即明确规定只有在听证会上出示并经双方当事人认可的证据才能作为定案的依据，排除未经听证会出示证据的效力。这样可进一步提高听证的权威性，消除听证是走过场的错误观念。另一方面，要扩大听证的适用范围。目前法律规定的听证范围偏窄，不利于保护当事人的合法权益。按照正当程序的要求，凡是作出对当事人权益影响较大的处罚决定都应当赋予当事人听证的权利，如没收较大数额的违法所得和非法财物等。值得注意的是，最高人民法院2004年9月对新疆维吾尔自治区高级法院《关于没收财产是否应当进行听证及经营药品行为等有关法律问题的答复》中指出：行政机关作出没收较大数额财产的行政处罚决定前，未告知当氯?br>有权要求举行听证或未按规定举行听证的，应根据《行政处罚法》的有关规定，确认该行政处罚决定违反法定程序。虽然最高人民法院有关答复属审判解释，但由于行政争议的最终裁决权在人民法院，因而该答复对行政机关具有约束力，应当遵循。
要重视法制机构建设和人才培养。国家食品药品喙芫钟诮衲瓿醴⒉嫉摹妒?br>品药品监管系统全面推进依法行政实施意见》明确规定，市级以上食品药品监管部门要设立专门的法制机构，县级食品药品监管部门要配备专职法制人员，加大对法制人员的培训力度。要以此为契机，尽快组建基层法制机构，配备专职人员并进行培训，使其熟悉听证业务，敢于和善于主持听证会。
正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现。一个经过听证之后作出的行政处罚决定，行政机关正确的执法行为将得到彰显，当事人合理的诉求将得到满足；对外可树立食品药品监管机构公正执法的形象，对内可鞭策工作人员努力提高执法能力和水平。
广东省韶关市食品药品监管局 钟震球, 百拇医药
■基本情况
韶关市食品药品监管局及下辖的8个县级局从2002年起开始行使对违反药品、医疗器械监管法律法规行为的行政处罚职能，2004年下半年增加了对违反保健品和化妆品监管法律法规行为的行政处罚职能。下面是全系统2002年至2005年实施行政处罚时适用听证程序的基本情况：
分析调查情况可以得出如下结果：行政处罚案件中符合听证程序条件的比率很低。按照《行政处罚法》和有关法规的规定，适用听证程序的条件是：食品药品监管部门作出责令停产停业、吊销许可证、撤销药品、医疗器械批准证明文件及对公民处1000元以上罚款、对法人或其他组织处5万元以上罚款的行政处罚。韶关市食品药品监管系统4年来共实施行政处罚1953宗，符合听证条件的案件数是101宗，占案件总数的5.2%，其中市局符合听证条件的案件为17宗，占案件总数的5.7%；县局总计84宗，占案件总数的5.1%。上述情况表明，在经济相对欠发达的山区，违法行为涉及的金额较小、严重程度较低。在符合听证的案件中，全部都是罚款问题，还未涉及到责令停产停业、吊销许可证或撤销批准证明文件等处罚，这与市县局无权行使某些职权有关，如吊销许可证只能由发证机关行使等。
, http://www.100md.com
应当事人要求举行听证会的数量很少。全系统4年中应当事人要求举行听证的只有6宗，占符合听证条件案件的5.9%，其中市局4宗，县局只有2宗，且集中在一个县，其余7个县级局一次听证会都未举行过。这表明，行政相对人并不积极行使听证的权利。
举行听证会后大多改变了原拟作出的行政处罚决定，主要是减少了罚款数额。这说明通过举行听证会，行政机关充分听取了当事人的意见，其合理性意见得到尊重并体现在最后作出的处罚决定中。
■对适用听证程序情况的评估
行政机关和行政相对人已初步认识和接受了行政处罚听证程序。主要表现在，所有符合听证条件的案件，行政机关都依法向当事人发出了听证告知书，当事人听证的权利得到尊重和保障。通过听证吸收了当事人提出的合理意见，使行政处罚在合法的基础上，合理性得到进一步体现。
听证没有得到应有的重视，听证的价值没有得到充分实现。行政机关方面，“重实体轻程序”的传统观念仍然存在，一些工作人员认为听证增加了工作量，影响了行政效率；负责法制的人员素质不高且缺乏专业训练，对组织听证有畏难感；有些案件在证据、定性和适用法律方面存在瑕疵，办案人员担心听证时当事人或其委托的律师可能提出尖锐的问题而陷入窘境等。上述因素导致一些行政机关消极对待当事人的听证权利，甚至还暗示听证会是走过场。当事人方面，主要是对听证程序了解不多和心存疑虑，如认为听证主持人与办案人员都是同一个机关人员，听证的公正难以保证；或认为行政机关“先定后听”，申辩也没多大意义；或担心自己提出不同意见会引起办案人员的反感；或认为反正都违法了，听证也得受罚，何必多此一举等。上述多方面的原因使得大多数当事人放弃了听证的权利。
, 百拇医药
符合听证程序条件的案件均是较大数额罚款。由于行政处罚自由裁量权的存在，罚款数额有可能不尽合理甚至畸轻畸重。通过听证，当事人行使申辩权，将有可能减轻罚款。因此，单纯因为罚款而适用听证程序，其价值也不可忽视。
■做好听证工作的几点建议
听证制度是行政程序法中的核心，是行政处罚公开、公正原则的具体体现。我们要端正态度，提高认识，深刻理解听证程序的实质内涵和实施听证制度的重大意义，在工作中严格依照法律的规定，切实保障和尊重当事人要求听证的合法权益，主动向当事人宣传听证的意义，打消其顾虑，为当事人行使权利创造便利条件。
正确认识听证与效率的关系。适用听证表面看似乎增加了行政机关的负担，降低了行政效率，然而事实并非如此。通过听证，听取当事人的陈述申辩，进一步核实证据，查清事实。当事人可以全面地了解案情，正确理解法律的含义，消除模糊和片面的认识，其合理诉求也可能得到一定程度的实现，使其能自愿地履行处罚决定，而放弃行政复议或诉讼，从而提高了行政效率。另外，通过听证预先纠正差错，弥补瑕疵，可避免因违法行政而导致的国家赔偿，反而降低了行政成本。
, 百拇医药
进一步完善听证制度，树立听证的权威。一方面要确立案卷排他性，即明确规定只有在听证会上出示并经双方当事人认可的证据才能作为定案的依据，排除未经听证会出示证据的效力。这样可进一步提高听证的权威性，消除听证是走过场的错误观念。另一方面，要扩大听证的适用范围。目前法律规定的听证范围偏窄，不利于保护当事人的合法权益。按照正当程序的要求，凡是作出对当事人权益影响较大的处罚决定都应当赋予当事人听证的权利，如没收较大数额的违法所得和非法财物等。值得注意的是，最高人民法院2004年9月对新疆维吾尔自治区高级法院《关于没收财产是否应当进行听证及经营药品行为等有关法律问题的答复》中指出：行政机关作出没收较大数额财产的行政处罚决定前，未告知当氯?br>有权要求举行听证或未按规定举行听证的，应根据《行政处罚法》的有关规定，确认该行政处罚决定违反法定程序。虽然最高人民法院有关答复属审判解释，但由于行政争议的最终裁决权在人民法院，因而该答复对行政机关具有约束力，应当遵循。
要重视法制机构建设和人才培养。国家食品药品喙芫钟诮衲瓿醴⒉嫉摹妒?br>品药品监管系统全面推进依法行政实施意见》明确规定，市级以上食品药品监管部门要设立专门的法制机构，县级食品药品监管部门要配备专职法制人员，加大对法制人员的培训力度。要以此为契机，尽快组建基层法制机构，配备专职人员并进行培训，使其熟悉听证业务，敢于和善于主持听证会。
正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现。一个经过听证之后作出的行政处罚决定，行政机关正确的执法行为将得到彰显，当事人合理的诉求将得到满足；对外可树立食品药品监管机构公正执法的形象，对内可鞭策工作人员努力提高执法能力和水平。
广东省韶关市食品药品监管局 钟震球, 百拇医药