唱出和谐 方能实现“共赢”——吉林省东丰县“两网”建设与“新农合”相结合现状分析
近年来，为解决好农民看病贵、看病难的问题，国家先后开展了农村药品监督网络和供应网络(以下简称“两网”)建设和新型农村合作医疗(以下简称“新农合”)试点工作，这是新形势下切实解决农业、农村、农民问题的重大举措之一，是建设社会主义新农村的重要组成部分。实践证明，“两网”建设和“新农合”目前在一些地方已经取得了明显成效，然而，也存在着一些问题，使两者均未释放出应有的能量，未产生“1+1>2”的效应。作为基层食品药品监管部门，如何在新农村建设中发挥作用，将“两网”建设与“新农合”有机结合起来，实现“共赢”，是值得深入探讨的新课题。
——编者按
吉林省东丰县是一个农业大县，全县共有14个乡镇、229个行政村，29.1万农业人口。几年来，东丰县食品药品监管局积极推进“两网”建设，目前已形成了以聘请农村药品义务协管员、信息员为主的监管机制和以增设式、中转式、代购式为主的药品供应模式，农村药品基本实现了渠道规范、供应及时，质量保证、监管有力。在“新农合”运作过程中，今年东丰县有24.6万名农民参加合作医疗，参合率达到84.3%。今年1月～7月，农民已实际报销医疗费用528万元。“新农合”的实施减轻了患大病农民的经济压力，缓解了农民因病致贫、因病返贫的问题，促进了东丰县社会的稳定和经济的发展。“两网”建设与“新农合”试点均在农民用药安全中发挥了各自的作用，促进了社会主义新农村的建设。
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■存在的困难与问题
当前，一些基层药品监管部门还没有充分认识到开展“两网”建设与“新农合”工作的目的、意义及两者之间的关系，一些监管人员片面地认为，“两网”建设是药品监管部门的事，“新农合”是卫生部门的事，因此，在实际工作中出现“各干各的事、各唱各的调”的现象，没有形成整体合力。其突出表现有以下几个方面。
一是在制订和实施“两网”建设工作方案时，缺少与卫生部门的沟通，没有充分与“新农合”工作有机结合。有时，在同一工作内容上甚至与卫生部门标准不一，造成基层涉药单位无所适从。
二是没有充分理解“方便农民就医用药”的含义，只注重在农村增设和延伸网点，却没有进行合理规划，使农村有限的医药资源分布不均。在一些交通方便、经济条件较好的村，药店多于商店，药店与医疗机构之间以“价格战”形式展开无序竞争；而在一些交通不便、经济较落后的偏远地区，农民缺医少药的问题却没有得到很好的解决。
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三是农村药店多数没有纳入“新农合”报销范围。农民在药店购药后不能报销，只能到指定的医疗机构看病买药才能享受“新农合”带来的实惠，没有选择权。这既限制了农村药店的发展空间，又不利于药品市场的发展，在某种程度上还造成了新的药品垄断。此外，目前农村医疗机构给农民提供的药品价格仍比药店药品价格高出约20%，这既增加了“新农合”试点的地方财政支出，又加重了农民负担，客观上还限制了药品经营企业在农村的发展。
四是医保用药品种有限，低价普药少。以东丰县为例，目前制定的“新农合”基本用药目录不尽合理，用药品种有限，低价普药少，给农民看病增加了不少负担。有一些参保农民反映，病愈出院时，患者拿交费单据去报销才发现很多药品由于没有被列入“新农合”用药目录而不能报销。
五是由药品协管员、信息员构建的农村药品监管网络监管乏力。2005年，东丰县药品协管员、信息员举报假劣药品的数量仅占全社会举报数量的10%，部分协管员、信息员不认真履行职责，使监管网络流于形式，“聘而未用”的现象较为突出，同时由于协管员、信息员均为无偿工作，没有经费支持，其积极性难以长期维持。
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■“两网”服务于“新农合”的有效途径
一是提高认识，搞好协调，共同发展。作为基层食品药品监管部门，对“新农合”要主动介入，充分发挥“两网”建设的成果，把工作重点放在乡村两级医疗机构的药房建设和管理上。要加强与卫生部门的协作，彻底消除条块分割的壁垒，树立“大卫生”的观念。要积极争取当地党委、政府的支持，将“两网”建设由部门行为转化为政府行为，科学决策，协调好各方关系，推进“两网”建设与“新农合”同步协调发展。特别是在规范农村医疗机构用药过程中，要主动与卫生部门沟通，做好“新农合”用药的药品采购和质量管理。在制定工作制度时，要互相衔接，防止相悖，谋求“共赢”。在药品监督网络建设中，可以优先聘请“新农合”组织或医疗机构的人员为基层药品协管员和信息员，使监督网既能监督农村药品质量，又能监督医疗服务质量和“新农合”各项制度的落实。
二是严格监管，从重惩治损害农民利益的行为。由于农村药品市场监管区域广阔，基层监管人员数量有限，在一些地方易形成监管空白区。要加强监管，切实强化农村药品经营、使用单位，特别是“新农合”试点单位在药品购进、验收、储存、养护、销售、使用等各个环节的监督检查。与此同时，可考虑与乡镇有关部门密切配合，建立联合打假的长效机制。比如，与工商部门建立联系制度，利用工商部门监管层次深入到乡一级的优势，与他们互通信息，及时了解农村药品市场出现的问题，互相协作、联合行动，加大执法力度，整顿和规范农村药品市场秩序。另外，对农村药品监管中发现的问题，要及时向“新农合”牵头部门通报，维护广大农民的合法权益。
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三是规范行为，力促药品经营企业纳入“新农合”报销范围。药品监管部门要严格按照标准，加强对县以下药品经营企业GSP认证后的跟踪检查，防止企业在认证后出现质量管理滑坡的现象，保证农村药品供应质量。要积极协调当地政府和“新农合”牵头部门的支持，将质量好、信誉高的药品经营企业纳入“新农合”报销范围，丰富“新农合”试点内容，推动药品降价和减少财政支出，让农民得到更多的实惠。
四是统一标准，规范农村医疗机构药房。目前，农村约有80%以上的药品通过医疗机构到达农民手中。医疗机构药房管理是否规范，直接影响使用终端的药品质量和农民用药安全。药品监管部门要借“两网”建设和“新农合”试点工作的契机，参照GSP主要条款制定农村医疗机构药房标准，加大督促和检查指导力度，规范农村医疗机构药品的购进、储存、使用行为，实现购进渠道规范、硬件设施合理规章制度健全、台账记录完备、监督管理到位、药品质量可靠的目标，使村卫生所(室)均做到“三室”(诊疗室、注射室、药房)分离，药房达到“合格药房”的标准。
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五是规范购药渠道，切实发挥药品供应网的作用。为做到农村“两网”建设与“新农合”相互补充、相互促进，在药品供应网建设中，要积极鼓励和引导“新农合”定点医疗机构走统一配送的道路，统一进货渠道，集中配送药品目录与“新农合”基本用药目录实现对接。在农村配送品种中应包括“新农合”基本用药，争取使农民看病报销的药品都纳入“两网”配送及价格监管的范围，使农民住院后能用上价格低、见效快的药品。在“新农合”定点医院，所需药品也要全部通过招标采购并100%实行配送。
六是创新监督网的管理模式，切实发挥作用。要把农村药品监督网纳入政府公共卫生、食品、药品的综合网络体系中，降低管理成本，提高监管效能。适当减少药品信息员的数量，尽量由懂业务的涉药单位人员担任信息员，改变当前以村干部为主、村村设立信息员但监督效率不高的局面，将有限的经费用在“刀刃”上。以东丰县为例，由于当地农村卫生防疫网络建设比较完备，今后将把农村药品监督网和卫生防疫网有机结合起来；向地方党委、政府申请，将农村药品“两网”建设纳入县政府年度工作考核范围，落实解决好农村药品协管员、信息员的相应补贴和报酬，逐步建立健全聘任、考核、激励等长效机制，激发其工作积极性。
李万海 白政江 何薇, 百拇医药(李万海；白政江；何薇)
——编者按
吉林省东丰县是一个农业大县，全县共有14个乡镇、229个行政村，29.1万农业人口。几年来，东丰县食品药品监管局积极推进“两网”建设，目前已形成了以聘请农村药品义务协管员、信息员为主的监管机制和以增设式、中转式、代购式为主的药品供应模式，农村药品基本实现了渠道规范、供应及时，质量保证、监管有力。在“新农合”运作过程中，今年东丰县有24.6万名农民参加合作医疗，参合率达到84.3%。今年1月～7月，农民已实际报销医疗费用528万元。“新农合”的实施减轻了患大病农民的经济压力，缓解了农民因病致贫、因病返贫的问题，促进了东丰县社会的稳定和经济的发展。“两网”建设与“新农合”试点均在农民用药安全中发挥了各自的作用，促进了社会主义新农村的建设。
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■存在的困难与问题
当前，一些基层药品监管部门还没有充分认识到开展“两网”建设与“新农合”工作的目的、意义及两者之间的关系，一些监管人员片面地认为，“两网”建设是药品监管部门的事，“新农合”是卫生部门的事，因此，在实际工作中出现“各干各的事、各唱各的调”的现象，没有形成整体合力。其突出表现有以下几个方面。
一是在制订和实施“两网”建设工作方案时，缺少与卫生部门的沟通，没有充分与“新农合”工作有机结合。有时，在同一工作内容上甚至与卫生部门标准不一，造成基层涉药单位无所适从。
二是没有充分理解“方便农民就医用药”的含义，只注重在农村增设和延伸网点，却没有进行合理规划，使农村有限的医药资源分布不均。在一些交通方便、经济条件较好的村，药店多于商店，药店与医疗机构之间以“价格战”形式展开无序竞争；而在一些交通不便、经济较落后的偏远地区，农民缺医少药的问题却没有得到很好的解决。
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三是农村药店多数没有纳入“新农合”报销范围。农民在药店购药后不能报销，只能到指定的医疗机构看病买药才能享受“新农合”带来的实惠，没有选择权。这既限制了农村药店的发展空间，又不利于药品市场的发展，在某种程度上还造成了新的药品垄断。此外，目前农村医疗机构给农民提供的药品价格仍比药店药品价格高出约20%，这既增加了“新农合”试点的地方财政支出，又加重了农民负担，客观上还限制了药品经营企业在农村的发展。
四是医保用药品种有限，低价普药少。以东丰县为例，目前制定的“新农合”基本用药目录不尽合理，用药品种有限，低价普药少，给农民看病增加了不少负担。有一些参保农民反映，病愈出院时，患者拿交费单据去报销才发现很多药品由于没有被列入“新农合”用药目录而不能报销。
五是由药品协管员、信息员构建的农村药品监管网络监管乏力。2005年，东丰县药品协管员、信息员举报假劣药品的数量仅占全社会举报数量的10%，部分协管员、信息员不认真履行职责，使监管网络流于形式，“聘而未用”的现象较为突出，同时由于协管员、信息员均为无偿工作，没有经费支持，其积极性难以长期维持。
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■“两网”服务于“新农合”的有效途径
一是提高认识，搞好协调，共同发展。作为基层食品药品监管部门，对“新农合”要主动介入，充分发挥“两网”建设的成果，把工作重点放在乡村两级医疗机构的药房建设和管理上。要加强与卫生部门的协作，彻底消除条块分割的壁垒，树立“大卫生”的观念。要积极争取当地党委、政府的支持，将“两网”建设由部门行为转化为政府行为，科学决策，协调好各方关系，推进“两网”建设与“新农合”同步协调发展。特别是在规范农村医疗机构用药过程中，要主动与卫生部门沟通，做好“新农合”用药的药品采购和质量管理。在制定工作制度时，要互相衔接，防止相悖，谋求“共赢”。在药品监督网络建设中，可以优先聘请“新农合”组织或医疗机构的人员为基层药品协管员和信息员，使监督网既能监督农村药品质量，又能监督医疗服务质量和“新农合”各项制度的落实。
二是严格监管，从重惩治损害农民利益的行为。由于农村药品市场监管区域广阔，基层监管人员数量有限，在一些地方易形成监管空白区。要加强监管，切实强化农村药品经营、使用单位，特别是“新农合”试点单位在药品购进、验收、储存、养护、销售、使用等各个环节的监督检查。与此同时，可考虑与乡镇有关部门密切配合，建立联合打假的长效机制。比如，与工商部门建立联系制度，利用工商部门监管层次深入到乡一级的优势，与他们互通信息，及时了解农村药品市场出现的问题，互相协作、联合行动，加大执法力度，整顿和规范农村药品市场秩序。另外，对农村药品监管中发现的问题，要及时向“新农合”牵头部门通报，维护广大农民的合法权益。
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三是规范行为，力促药品经营企业纳入“新农合”报销范围。药品监管部门要严格按照标准，加强对县以下药品经营企业GSP认证后的跟踪检查，防止企业在认证后出现质量管理滑坡的现象，保证农村药品供应质量。要积极协调当地政府和“新农合”牵头部门的支持，将质量好、信誉高的药品经营企业纳入“新农合”报销范围，丰富“新农合”试点内容，推动药品降价和减少财政支出，让农民得到更多的实惠。
四是统一标准，规范农村医疗机构药房。目前，农村约有80%以上的药品通过医疗机构到达农民手中。医疗机构药房管理是否规范，直接影响使用终端的药品质量和农民用药安全。药品监管部门要借“两网”建设和“新农合”试点工作的契机，参照GSP主要条款制定农村医疗机构药房标准，加大督促和检查指导力度，规范农村医疗机构药品的购进、储存、使用行为，实现购进渠道规范、硬件设施合理规章制度健全、台账记录完备、监督管理到位、药品质量可靠的目标，使村卫生所(室)均做到“三室”(诊疗室、注射室、药房)分离，药房达到“合格药房”的标准。
, http://www.100md.com
五是规范购药渠道，切实发挥药品供应网的作用。为做到农村“两网”建设与“新农合”相互补充、相互促进，在药品供应网建设中，要积极鼓励和引导“新农合”定点医疗机构走统一配送的道路，统一进货渠道，集中配送药品目录与“新农合”基本用药目录实现对接。在农村配送品种中应包括“新农合”基本用药，争取使农民看病报销的药品都纳入“两网”配送及价格监管的范围，使农民住院后能用上价格低、见效快的药品。在“新农合”定点医院，所需药品也要全部通过招标采购并100%实行配送。
六是创新监督网的管理模式，切实发挥作用。要把农村药品监督网纳入政府公共卫生、食品、药品的综合网络体系中，降低管理成本，提高监管效能。适当减少药品信息员的数量，尽量由懂业务的涉药单位人员担任信息员，改变当前以村干部为主、村村设立信息员但监督效率不高的局面，将有限的经费用在“刀刃”上。以东丰县为例，由于当地农村卫生防疫网络建设比较完备，今后将把农村药品监督网和卫生防疫网有机结合起来；向地方党委、政府申请，将农村药品“两网”建设纳入县政府年度工作考核范围，落实解决好农村药品协管员、信息员的相应补贴和报酬，逐步建立健全聘任、考核、激励等长效机制，激发其工作积极性。
李万海 白政江 何薇, 百拇医药(李万海；白政江；何薇)