使用不符合规定的原料生产药品做何处理
●话题回放
某地食品药品监管局执法人员在对当地一家药厂进行GMP认证跟踪检查时，在该药厂原料库发现一批用于生产“熊胆川贝口服液”的“川贝母”出现吸湿现象，该批“川贝母”已加工粉碎成粉，共计170公斤。执法人员对该批“川贝母”进行了抽验，检验结果不符合规定，其水分严重超标。经调查，该批“川贝母”系从合法企业购进，共购进200公斤，购进时无质量问题，系在购进后由于保管不当导致的吸湿。该批“川贝母”已使用30公斤，用于生产“熊胆川贝口服液”，所生产的药品检验结果符合药品标准规定。随后，药厂负责人配合执法人员积极进行了整改。
在对该案进行处理时，有人认为，应按照未按规定实施GMP定性，依据《药品管理法》第七十九条的规定对该药厂进行处罚。有人认为，该药厂用不符合药用要求的原料药生产药品的行为，违反了《药品管理法》第十一条“生产药品的原料、辅料，必须符合药用要求”的规定。但由于无相应的罚则，所以应免予处罚。还有人认为，应按生产劣药对该药厂进行定性，依据《药品管理法》第七十五条的规定进行处罚。
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观点1：以未按规定实施GMP处理
▲《药品生产质量管理规范》是药品生产和质量管理的基本准则，要求药品生产企业生产制剂全过程都必须按GMP规范操作。话题中通过GMP认证的药厂，用水分严重超标的“川贝母”生产“熊胆川贝口服液”的行为，违反了《药品生产质量管理规范》诸多条款。
首先，该药厂用不合格的原料进行投料生产，违反了《药品管理法》第十一条“生产药品的原料、辅料，必须符合药用要求”和《药品生产质量管理规范》第三十九条“药品生产所用的物料，应符合药品标准……”的规定。其次，虽然该药厂按生产工艺规程规定的“川贝母”投料量进行投料，但该批“川贝母”水分严重超标，所以实际投料量未达到工艺规程规定的量，那么“川贝母”醇提取物也不符合工艺规程要求，违反了《药品生产质量管理规范》第六十六条“生产工艺规程、岗位操作法和标准操作规程不得任意更改。如需更改时，应按制定时的程序办理修订、审批手续”的规定。第三，该药厂购进合格的“川贝母”因贮存保管不当，吸湿严重致使检验结果不符合规定，违反了《药品生产质量管理规范》第二十六条“仓储区要保持清洁和干燥。照明、通风等设施及温度、湿度的控制应符合储存要求并定期监测”的规定。综上所述，对该药厂未按规定实施GMP的行为，应按照《药品管理法》第七十九条的规定酌情处理。
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安徽省岳西县食品药品监管局 王三春
▲“川贝母”作为药品生产物料(原料药)出现吸湿现象，已不符合药品标准，该药厂用不符合规定的“川贝母”生产药品的行为，违反了《药品生产质量管理规范》第三十九条“药品生产所用的物料，应符合药品标准”的规定，应依据《药品管理法》第七十九条规定进行处罚。同时，《药品生产质量管理规范》第七十五条规定，质量管理部门的职责是对物料进行取样、检验、留样、出具检验报告并决定物料的使用。质量管理部门放松管理，致使不合格物料投入使用，对此应责成厂家对有关责任人做出严肃处理。当事人的行为还违反了《药品管理法》第十一条“生产药品所需的原料、辅料必须符合药用要求”的规定。但该条规定过于原则，且未规定相关处罚条款，对此必须通过立法加以完善。
话题中，厂家生产的药品经检验符合规定，因此不能认定为劣药。以生产药品原料药不符合规定而认定所生产的药品不符合规定属于“法律类推”，但法律类推有其严格的适用条件并需遵循特定原则。首先，无论是对生产厂家的行为还是“劣药”的定义现行法律均有明文规定，因此适用法律类推条件不足。其次，法律类推必须注重保护弱势群体利益，右┢饭芾矸晒叵捣治觯喽杂谝┢芳?br>管部门而言，生产厂家处于弱势地位，若药品监管部门从自身管理角度出发，任意推定，滥施处罚，实际上已侵害了行政相对人的合法权益。
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安徽省南陵县食品药品监管局 吴问胜
持此种观点的读者还有：江苏省苏州市常熟食品药品监管局的郑江；广东省肇庆市食品药品监管局的黎一斐、封开县食品药品监管局的汪宇峰；江西省九江市食品药品监管局的吕永；重庆市食品药品监管局黔江区分局的许成贵；福建省长泰县食品药品监管局的饶志农、山东省日照市食品药品监管局的刘西伟；湖北省监利县食品药品监管局的罗来发；江苏省金湖食品药品监管局的张在佳、丰县食品药品监管局的袁畅。
观点2：按生产劣药处理
▲将“川贝母”加工成粉用于生产中成药，应符合《药品管理法》第十一条“生产药品所需的原料、辅料，必须符合药用要求”和《药品生产质量管理规范》第三十九条“药品生产所用物料，应符合药品标准”(物料包括原料、辅料、包装材料等)的规定。上述的“符合药用要求”和“符合药品标准”，依照《药品管理法》和《药典》的规定，是指原料(物料)的质量标准和其他标准。话题中的“川贝母”既属药品，又属生产“熊胆川贝口服液”的原料，不管在什么状态下都应符合《药典》标准，而生产加工的“川贝母粉”经检验水分严重超标，已不符合规定，也就是说生产加工的“川贝母粉”这一“熊胆川贝口服液”半成品不符合标准规定，属生产劣药的行为，违反了《药品管理法》第四十九条第三款第(六)项的规定，对剩余的170公斤“川贝母粉”按该法第七十五条给予处罚。
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已使用的30公斤“川贝母粉”，药品监管部门没有取得使用时“水分是否严重超标、是否不符合规定”的证据，且已生产的“熊胆川贝口服液”经检验符合药品标准规定。因此，对已使用的30公斤“川贝母粉”没有任何证据说明其不符合标准，因而也无处罚依据。
四川省大竹食品药品监管局 范仁祥
▲《药品管理法》第十一条规ǎ骸吧┢返脑稀⒏希匦敕弦┯?br>要求。”该药厂用于生产“熊胆川贝口服液”的“川贝母”检验结果不符合药品标准规定，水分严重超标，按照《药品管理法》第四十九条第二款“药品成份的含量不符合国家药品标准的，为劣药”的规定，使用不合格原料生产出来的药品应定性为劣药，因此该厂家的生产行为应定性为生产劣药行为，按照《药品管理法》第七十五条的规定进行处罚。
安徽省岳西县食品药品监管局 吴银燕
▲《药品管理法》第十一条规定：“生产药品的原料、辅料，必须符合药用要求”，第三十二条第二款规定：“国务院药品监督管理部门颁布的《中华人民共和国药典》(以下简称《药典》)和药品标准为国家药品标准”。《药典》第一部凡例部分的第十六条规定：“制剂中使用的药材、辅料及附加剂等均应符合本版药典的规定。”而《药典》中关于“川贝母”的贮藏要求明确规定“置通风干燥处，防蛀”。话题中，“川贝母”水分严重超标，明显不符合《药典》中关于“川贝母”的贮藏要求。因此，用该批“川贝母”为原料生产的“熊胆川贝口服液”也不符合《药典》凡例中的规定。根据《药品管理法》第四十九条关于按劣药论处的第六种情形规定，应为“其他不符合药品标准规定的”药品，可按该法第七十五条的规定予以处罚。
, 百拇医药
(京文)
持此种观点的读者还有：江苏省东台市疾病预防控制中心的杨玉明、扬州市江都食品药品监管局的高万山；宁夏区固原市食品药品监管局的杨志平；山东省夏津县食品药品监管局的徐淑慧。
观点3：不能实施处罚
▲笔者认为，对此种违法行为不能实施行政处罚。该药厂存放于原料库内水分严重超标的“川贝母粉”，是用购进时合格的“川贝母”加工而成的。而“川贝母粉”与“川贝母”的物理性状有所不同，即使存放于符合《药品生产质量管理规范》要求的温湿度条件下的仓储区内，二者的水分含量也有可能不同。所以，对于“川贝母”加工而成的“川贝母粉”，严格来说是原料药“川贝母”到“熊胆川贝口服液”生产过程中的中间体，是不能用“川贝母”的药品标准来做检验的。许多中药制剂，从原料中药到成品制剂之间，可能要经过浸泡、浓缩、提取等诸多环节，而对于这些中间体是不能用原料药的标准来衡量的。对于按“川贝母”药品标准进行检验得出的水分严重超标的“川贝母粉”这种中间体，现行《药品管理法》及《药品管理法实施条例》均未规定明确的法律责任条款。因此，根据“法无明文规定不处罚”原则，对该药厂的这一行为不能实施行政处罚。
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陕西省商洛市食品药品监管局丹凤县分局 张运良
▲笔者认为，对该药厂应免于处罚比较合理。可以从三个方面来说明：一是原料是从合法企业购进的，购进时无质量问题，系在购进后，由于保管不当导致的吸湿，而在这之前该批“川贝母”已使用30公斤，用于生产“熊胆川贝口服液”，所生产的药品检验结果符合药品标准规定，说明以此“川贝母”作为原料还没有生产出不合格药品，也没有对人体造成危害。二是通过检验说明该药厂用于生产“熊胆川贝口服液”的“川贝母”不符合药品标准规定，其水分严重超标，说明该批“川贝母”已不符合药用要求。该药厂用不符合药用要求的原料药生产药品的行为，违反了《药品管理法》第十一条“生产药品的原料、辅料，必须符合药用要求”的规定。但该条只规定了生产药品的原料、辅料，必须符合┯靡螅?br>没有明确指出原料药不符合规定如何来处罚和处理，由于《药品管理法》和《药品管理法实施条例》均未对违反该条规定应负的法律责任做出规定，所以，根据“法无明文规定不处罚”的原则应免于处罚。三是该药厂在案发后能配合药品监管部门，积极采取措施进行整改。可根据《行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定，对该药厂免予处罚。
山东省平原县食品药品监管局 徐敏
持此种观点的读者还有:安徽省马鞍山市食品药品监管局的胡秀兵；福建省邵武市食品药品监管局的彭国兰。
本期讨论话题由云南省蒙自县食品药品监管局 洪庆明、詹良斌提供，奖励100元。
本文属学术性探讨，除法律法规具体规定外，不作为执法依据。, http://www.100md.com(王三春；吴问胜；范仁祥；吴银燕；京文；张运良；徐敏)
某地食品药品监管局执法人员在对当地一家药厂进行GMP认证跟踪检查时，在该药厂原料库发现一批用于生产“熊胆川贝口服液”的“川贝母”出现吸湿现象，该批“川贝母”已加工粉碎成粉，共计170公斤。执法人员对该批“川贝母”进行了抽验，检验结果不符合规定，其水分严重超标。经调查，该批“川贝母”系从合法企业购进，共购进200公斤，购进时无质量问题，系在购进后由于保管不当导致的吸湿。该批“川贝母”已使用30公斤，用于生产“熊胆川贝口服液”，所生产的药品检验结果符合药品标准规定。随后，药厂负责人配合执法人员积极进行了整改。
在对该案进行处理时，有人认为，应按照未按规定实施GMP定性，依据《药品管理法》第七十九条的规定对该药厂进行处罚。有人认为，该药厂用不符合药用要求的原料药生产药品的行为，违反了《药品管理法》第十一条“生产药品的原料、辅料，必须符合药用要求”的规定。但由于无相应的罚则，所以应免予处罚。还有人认为，应按生产劣药对该药厂进行定性，依据《药品管理法》第七十五条的规定进行处罚。
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观点1：以未按规定实施GMP处理
▲《药品生产质量管理规范》是药品生产和质量管理的基本准则，要求药品生产企业生产制剂全过程都必须按GMP规范操作。话题中通过GMP认证的药厂，用水分严重超标的“川贝母”生产“熊胆川贝口服液”的行为，违反了《药品生产质量管理规范》诸多条款。
首先，该药厂用不合格的原料进行投料生产，违反了《药品管理法》第十一条“生产药品的原料、辅料，必须符合药用要求”和《药品生产质量管理规范》第三十九条“药品生产所用的物料，应符合药品标准……”的规定。其次，虽然该药厂按生产工艺规程规定的“川贝母”投料量进行投料，但该批“川贝母”水分严重超标，所以实际投料量未达到工艺规程规定的量，那么“川贝母”醇提取物也不符合工艺规程要求，违反了《药品生产质量管理规范》第六十六条“生产工艺规程、岗位操作法和标准操作规程不得任意更改。如需更改时，应按制定时的程序办理修订、审批手续”的规定。第三，该药厂购进合格的“川贝母”因贮存保管不当，吸湿严重致使检验结果不符合规定，违反了《药品生产质量管理规范》第二十六条“仓储区要保持清洁和干燥。照明、通风等设施及温度、湿度的控制应符合储存要求并定期监测”的规定。综上所述，对该药厂未按规定实施GMP的行为，应按照《药品管理法》第七十九条的规定酌情处理。
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安徽省岳西县食品药品监管局 王三春
▲“川贝母”作为药品生产物料(原料药)出现吸湿现象，已不符合药品标准，该药厂用不符合规定的“川贝母”生产药品的行为，违反了《药品生产质量管理规范》第三十九条“药品生产所用的物料，应符合药品标准”的规定，应依据《药品管理法》第七十九条规定进行处罚。同时，《药品生产质量管理规范》第七十五条规定，质量管理部门的职责是对物料进行取样、检验、留样、出具检验报告并决定物料的使用。质量管理部门放松管理，致使不合格物料投入使用，对此应责成厂家对有关责任人做出严肃处理。当事人的行为还违反了《药品管理法》第十一条“生产药品所需的原料、辅料必须符合药用要求”的规定。但该条规定过于原则，且未规定相关处罚条款，对此必须通过立法加以完善。
话题中，厂家生产的药品经检验符合规定，因此不能认定为劣药。以生产药品原料药不符合规定而认定所生产的药品不符合规定属于“法律类推”，但法律类推有其严格的适用条件并需遵循特定原则。首先，无论是对生产厂家的行为还是“劣药”的定义现行法律均有明文规定，因此适用法律类推条件不足。其次，法律类推必须注重保护弱势群体利益，右┢饭芾矸晒叵捣治觯喽杂谝┢芳?br>管部门而言，生产厂家处于弱势地位，若药品监管部门从自身管理角度出发，任意推定，滥施处罚，实际上已侵害了行政相对人的合法权益。
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持此种观点的读者还有：江苏省苏州市常熟食品药品监管局的郑江；广东省肇庆市食品药品监管局的黎一斐、封开县食品药品监管局的汪宇峰；江西省九江市食品药品监管局的吕永；重庆市食品药品监管局黔江区分局的许成贵；福建省长泰县食品药品监管局的饶志农、山东省日照市食品药品监管局的刘西伟；湖北省监利县食品药品监管局的罗来发；江苏省金湖食品药品监管局的张在佳、丰县食品药品监管局的袁畅。
观点2：按生产劣药处理
▲将“川贝母”加工成粉用于生产中成药，应符合《药品管理法》第十一条“生产药品所需的原料、辅料，必须符合药用要求”和《药品生产质量管理规范》第三十九条“药品生产所用物料，应符合药品标准”(物料包括原料、辅料、包装材料等)的规定。上述的“符合药用要求”和“符合药品标准”，依照《药品管理法》和《药典》的规定，是指原料(物料)的质量标准和其他标准。话题中的“川贝母”既属药品，又属生产“熊胆川贝口服液”的原料，不管在什么状态下都应符合《药典》标准，而生产加工的“川贝母粉”经检验水分严重超标，已不符合规定，也就是说生产加工的“川贝母粉”这一“熊胆川贝口服液”半成品不符合标准规定，属生产劣药的行为，违反了《药品管理法》第四十九条第三款第(六)项的规定，对剩余的170公斤“川贝母粉”按该法第七十五条给予处罚。
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已使用的30公斤“川贝母粉”，药品监管部门没有取得使用时“水分是否严重超标、是否不符合规定”的证据，且已生产的“熊胆川贝口服液”经检验符合药品标准规定。因此，对已使用的30公斤“川贝母粉”没有任何证据说明其不符合标准，因而也无处罚依据。
四川省大竹食品药品监管局 范仁祥
▲《药品管理法》第十一条规ǎ骸吧┢返脑稀⒏希匦敕弦┯?br>要求。”该药厂用于生产“熊胆川贝口服液”的“川贝母”检验结果不符合药品标准规定，水分严重超标，按照《药品管理法》第四十九条第二款“药品成份的含量不符合国家药品标准的，为劣药”的规定，使用不合格原料生产出来的药品应定性为劣药，因此该厂家的生产行为应定性为生产劣药行为，按照《药品管理法》第七十五条的规定进行处罚。
安徽省岳西县食品药品监管局 吴银燕
▲《药品管理法》第十一条规定：“生产药品的原料、辅料，必须符合药用要求”，第三十二条第二款规定：“国务院药品监督管理部门颁布的《中华人民共和国药典》(以下简称《药典》)和药品标准为国家药品标准”。《药典》第一部凡例部分的第十六条规定：“制剂中使用的药材、辅料及附加剂等均应符合本版药典的规定。”而《药典》中关于“川贝母”的贮藏要求明确规定“置通风干燥处，防蛀”。话题中，“川贝母”水分严重超标，明显不符合《药典》中关于“川贝母”的贮藏要求。因此，用该批“川贝母”为原料生产的“熊胆川贝口服液”也不符合《药典》凡例中的规定。根据《药品管理法》第四十九条关于按劣药论处的第六种情形规定，应为“其他不符合药品标准规定的”药品，可按该法第七十五条的规定予以处罚。
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(京文)
持此种观点的读者还有：江苏省东台市疾病预防控制中心的杨玉明、扬州市江都食品药品监管局的高万山；宁夏区固原市食品药品监管局的杨志平；山东省夏津县食品药品监管局的徐淑慧。
观点3：不能实施处罚
▲笔者认为，对此种违法行为不能实施行政处罚。该药厂存放于原料库内水分严重超标的“川贝母粉”，是用购进时合格的“川贝母”加工而成的。而“川贝母粉”与“川贝母”的物理性状有所不同，即使存放于符合《药品生产质量管理规范》要求的温湿度条件下的仓储区内，二者的水分含量也有可能不同。所以，对于“川贝母”加工而成的“川贝母粉”，严格来说是原料药“川贝母”到“熊胆川贝口服液”生产过程中的中间体，是不能用“川贝母”的药品标准来做检验的。许多中药制剂，从原料中药到成品制剂之间，可能要经过浸泡、浓缩、提取等诸多环节，而对于这些中间体是不能用原料药的标准来衡量的。对于按“川贝母”药品标准进行检验得出的水分严重超标的“川贝母粉”这种中间体，现行《药品管理法》及《药品管理法实施条例》均未规定明确的法律责任条款。因此，根据“法无明文规定不处罚”原则，对该药厂的这一行为不能实施行政处罚。
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陕西省商洛市食品药品监管局丹凤县分局 张运良
▲笔者认为，对该药厂应免于处罚比较合理。可以从三个方面来说明：一是原料是从合法企业购进的，购进时无质量问题，系在购进后，由于保管不当导致的吸湿，而在这之前该批“川贝母”已使用30公斤，用于生产“熊胆川贝口服液”，所生产的药品检验结果符合药品标准规定，说明以此“川贝母”作为原料还没有生产出不合格药品，也没有对人体造成危害。二是通过检验说明该药厂用于生产“熊胆川贝口服液”的“川贝母”不符合药品标准规定，其水分严重超标，说明该批“川贝母”已不符合药用要求。该药厂用不符合药用要求的原料药生产药品的行为，违反了《药品管理法》第十一条“生产药品的原料、辅料，必须符合药用要求”的规定。但该条只规定了生产药品的原料、辅料，必须符合┯靡螅?br>没有明确指出原料药不符合规定如何来处罚和处理，由于《药品管理法》和《药品管理法实施条例》均未对违反该条规定应负的法律责任做出规定，所以，根据“法无明文规定不处罚”的原则应免于处罚。三是该药厂在案发后能配合药品监管部门，积极采取措施进行整改。可根据《行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定，对该药厂免予处罚。
山东省平原县食品药品监管局 徐敏
持此种观点的读者还有:安徽省马鞍山市食品药品监管局的胡秀兵；福建省邵武市食品药品监管局的彭国兰。
本期讨论话题由云南省蒙自县食品药品监管局 洪庆明、詹良斌提供，奖励100元。
本文属学术性探讨，除法律法规具体规定外，不作为执法依据。, http://www.100md.com(王三春；吴问胜；范仁祥；吴银燕；京文；张运良；徐敏)