行政处罚决定书九大问题探讨
药品监管行政处罚决定书是药品监管部门对有违反药品、医疗器械行政管理法律秩序的违法行为但尚不构成犯罪的当事人，予以行政处罚时出具的法律文书。笔者曾检查、分析过多份药品监管处罚决定书，发现行政处罚决定书存在的问题大致可概括为九大类，具体表现形式如下。
■之一错误确定被处罚对象
将被处罚人称谓界定错误。被处罚对象要么为单位，要么为个人，将单位和个人一并作为被处罚对象明显不当。如有的行政处罚决定，将被处罚对象确定为“XX贸易有限公司杨某”。
将职务行为界定为个人行为，或者将个人行为界定为职务行为。如有的行政处罚决定，认定某人实施的是委托行为，应为职务行为，但该行政处罚决定却直接将该人作为被处罚对象。
■之二权限违法
权限违法主要表现为超越职权，即指实施具体行政行为超越了法律、法规、规章授予的权力界限，实施了无权实施的具体行政行为。
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权限违法主要有以下几种表现形式：行使了法律没有授予任何国家机关的权限或者行使了法律授予其他行政机关的权力。如有的行政处罚决定，对卫生院“从不具备疫苗经营资格的单位购进人用狂犬疫苗”的违法行为给予了行政处罚。从2005年6月1日起施行的《疫苗流通和预防接种管理条例》第五十八条明确规定，对于这类行为，由卫生行政部门主管。由于特别法优于一般法，对于此类违法行为，药品监督管理部门无权再予以处罚。
超越了行使权力的地域范围实施处罚。如A市药监局所作行政处罚决定，对住所地在B市的甲医药总公司未按规定实施《药品经营质量管理规范》的行为实施处罚。
超越法律、法规、规章规定的种类或者数额实施处罚。如有的行政处罚决定，对未按规定实施GSP的行为，没有按照《药品管理法》第七十九条的规定，先“给予警告，责令限期改正”，而是直接予以罚款等。
■之三认定事实不清
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认定事实不清，是指某一应受处罚的违法行为的构成要件不全或者不完整。违法事实的构成要件一般包括何事、何时、何地、何情、何故⒑挝镆约昂稳说?br>七要素。
认定事实不清，主要表现形式为：
只描述现场检查情况，不对违法事实的性质作出界定。
只认定违法事实性质，不对违法事实的具体构成(违法事实发生的时间，违法事实涉及的标的物品种、规格、批号、生产厂家等情况和违法所得、销售使用情况等)进行阐述。如有的行政处罚决定，对违法事实认定只有“销售假药”或“使用假药”四个字。
定性错误。如有的行政处罚决定，以药品说明书上未注明禁忌、不良反应和注意事项为由，将该药品定性为假药，欠缺法律依据。
只列举检验报告，欠缺结合药品检验报告载明的内容对违法事实进行认定。适用检验报告确定药品或者医疗器械的性质时，一般应当反映检验报告的出具时间、单位、编号、反映的不合格项目的具体内容及做出定性的理由等内容，但实际情况却往往只列举检验报告，欠缺结合检验报告载明的内容对违法事实进行认定。
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■之四载明作出行政处罚决定的证据不完整
载明作出处罚决定的证据不完整的主要表现形式为：一、未载明证据。二、载明的证据不完整。如有的行政处罚决定，认定当事人生产劣药，在证据中却没有列出关键的“批生产记录”。三、载明的证据与认定的事实没有关联。如有的行政处罚决定，对某诊所使用过期、失效的医疗器械进行处罚，载明的证据中包括“请求减免申请”。请求减免申请发生在行政处罚决定作出后，与行政处罚决定的作出无关。
■之五适用依据错误
适用依据错误，是指对某一违法行为适用了尚未生效或已经失效的法律、法规、规章，或错误地适用了不适用的条款、法律效力层级较低的规章或者没有注明法律条款的具体条款项目。
适用已经У囊谰萁写Ψ!H缬械男姓Ψ>龆ǎ缘笔氯?004年11月25日发生的某种行为，在2005年9月适用《医疗器械经营企业监督管理办法》进行处罚。而《医疗器械经营企业监督管理办法》在2004年8月9日颁行《医疗器械经营企业许可证管理办法》时已明文废止。
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应适用上位法，却适用下位法。如有的行政处罚决定，在对药店无药品购进记录进行处罚时，不适用《药品管理法》，却直接适用下位法《药品流通监督管理办法》(暂行)进行处罚。
应适用此法(条)，却适用彼法(条)。如有的行政处罚决定，认定药品为假药，但适用的法律依据却为与销售劣药相关的法律条款。
遗漏法律条款或者适用法律条款不具体、不规范。具体表现形式多样：
1.在适用《药品管理法实施条例》第八十一条进行处罚时，遗漏对应的基本条款。如有的行政处罚决定，认定某医院使用假药，只适用了《药品管理法实施条例》第六十八条，遗漏了对应的基本条款《药品管理法》第七十四条。
2.适用不相关的法条。如有的行政处罚决定，对诊所使用假药草豆蔻的违法行为进行处罚时，适用了《药品管理法》第二十六条和《药品管理法实施条例》第二十六条等不相关法条。
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3.适用不存在的法条。如有的行政处罚决定所适用的依据“《药品管理法》第四十八条第一款第二项”，在《药品管理法》中找不到对应条款。
4.适用的法条不具体。如有的行政处罚决定，将适用的条款表述为“《药品管理法》第四十八条”，不指明具体的款或者项。
5.随意将适用依据进行简称。如将《中华人民共和国药品管理法实施条例》直接称为《实施条例》。
6.不会规范表述适用依据中的“项”。引用项时，应冠以(一)、(二)、(三)等数字。但很多行政处罚决定在引用依据中的“项”时，总是直接冠以数字一、二、三等。
法条竞合时并列适用所有依据。如有的行政处罚决定，同时适用《药品管理法》第三十四条、第四十八条第一款、第三款第(二)项、第七十四条、第八十条对医药公司从非法渠道购进假药进行销售的行为进行处罚。
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■之六处罚不当
合理行政是依法行政的基本要求。合理行政是指行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正原则。行使自由裁量权应当符合法律目的；所采取的措施和手段应当必要、适当等。
在未对从轻、从重、减轻、免除处罚的事实进行认定的情况下，进行从轻、从重、减轻、免除处罚。如有的行政处罚决定，对当事人销售假药的违法行为，给予了货值金额五倍的罚款，从重处罚而没有任何的说明。
遗漏处罚种类。如有的行政处罚决定，对当事人无证经营药品的违法行为，只没收违法所得，遗漏了罚款种类的处罚。
■之七作出罚款决定的行政机关与收缴罚款的机构未分离
《行政处罚法》第四十六条规定，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除依照《行政处罚法》第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。
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作出罚款决定的行政机关与收缴罚款的机构未分离的主要表现形式为：
没有指明收缴罚款的机构。如有的行政处罚决定，没有指明收缴罚款的银行；有的行政处罚决定书，没有载明缴纳罚款的银行名称。
指明收缴罚款的机构未与做出罚款决定的行政机关相分离。如Y局“(Y)药行罚〔2005〕63号”行政处罚决定书标明“到Y局缴纳罚款”。
■之八告知的救济途径或者救济期限错误
《行政处罚法》第三十九条第(五)项规定，行政处罚决定书应当载明“不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”。
告知的救济途径或者救济期限错误主要表现形式为：
告知的诉讼机关不具体。如有的行政处罚决定书，对于当事人不服处罚，提起行政诉讼的法院名称并没有具体载明，只是笼统地表述为“人民法院”。
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告知的复议机关错误。如有的行政处罚决定书，告知当事人可以向同级法制局提起行政复议。
■之九行政处罚决定书制作不规范
行政处罚决定书制作中存在的问题主要表现为：
机械套用示范文本。如有的行政处罚决定书段与段之间缺乏衔接，语气不连贯，文义不畅通。
行政处罚决定书编号混乱。如有的机关出现同一编号的几份行政处罚决定书。
被处罚对象的具体情况界定混乱。如果被处罚对象是公民个人的，应当填写被处罚人的姓名、性别、出生日期、身份证件种类及其号码、现住址和工作单位；如果被处罚对象是单位的，应当填写名称、地址和法定代表人或者负责人。但实践中，被处罚对象为公民个人的行政处罚决定书，普遍遗漏公民个人身份证件种类及其号码。
不会使用法言法语。如有的行政处罚决定书中还使用“涉嫌”字样；有的将超过有效期表述为“过期”、“失效”等。
要解决上述问题，需要不断加大培训力度，提高执法人员素质。同时，法制机构应充分发挥监督作用，及时“拦截”有问题的行政处罚决定书。
四川省食品药品监督管理局 徐健康, 百拇医药
■之一错误确定被处罚对象
将被处罚人称谓界定错误。被处罚对象要么为单位，要么为个人，将单位和个人一并作为被处罚对象明显不当。如有的行政处罚决定，将被处罚对象确定为“XX贸易有限公司杨某”。
将职务行为界定为个人行为，或者将个人行为界定为职务行为。如有的行政处罚决定，认定某人实施的是委托行为，应为职务行为，但该行政处罚决定却直接将该人作为被处罚对象。
■之二权限违法
权限违法主要表现为超越职权，即指实施具体行政行为超越了法律、法规、规章授予的权力界限，实施了无权实施的具体行政行为。
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权限违法主要有以下几种表现形式：行使了法律没有授予任何国家机关的权限或者行使了法律授予其他行政机关的权力。如有的行政处罚决定，对卫生院“从不具备疫苗经营资格的单位购进人用狂犬疫苗”的违法行为给予了行政处罚。从2005年6月1日起施行的《疫苗流通和预防接种管理条例》第五十八条明确规定，对于这类行为，由卫生行政部门主管。由于特别法优于一般法，对于此类违法行为，药品监督管理部门无权再予以处罚。
超越了行使权力的地域范围实施处罚。如A市药监局所作行政处罚决定，对住所地在B市的甲医药总公司未按规定实施《药品经营质量管理规范》的行为实施处罚。
超越法律、法规、规章规定的种类或者数额实施处罚。如有的行政处罚决定，对未按规定实施GSP的行为，没有按照《药品管理法》第七十九条的规定，先“给予警告，责令限期改正”，而是直接予以罚款等。
■之三认定事实不清
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认定事实不清，是指某一应受处罚的违法行为的构成要件不全或者不完整。违法事实的构成要件一般包括何事、何时、何地、何情、何故⒑挝镆约昂稳说?br>七要素。
认定事实不清，主要表现形式为：
只描述现场检查情况，不对违法事实的性质作出界定。
只认定违法事实性质，不对违法事实的具体构成(违法事实发生的时间，违法事实涉及的标的物品种、规格、批号、生产厂家等情况和违法所得、销售使用情况等)进行阐述。如有的行政处罚决定，对违法事实认定只有“销售假药”或“使用假药”四个字。
定性错误。如有的行政处罚决定，以药品说明书上未注明禁忌、不良反应和注意事项为由，将该药品定性为假药，欠缺法律依据。
只列举检验报告，欠缺结合药品检验报告载明的内容对违法事实进行认定。适用检验报告确定药品或者医疗器械的性质时，一般应当反映检验报告的出具时间、单位、编号、反映的不合格项目的具体内容及做出定性的理由等内容，但实际情况却往往只列举检验报告，欠缺结合检验报告载明的内容对违法事实进行认定。
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■之四载明作出行政处罚决定的证据不完整
载明作出处罚决定的证据不完整的主要表现形式为：一、未载明证据。二、载明的证据不完整。如有的行政处罚决定，认定当事人生产劣药，在证据中却没有列出关键的“批生产记录”。三、载明的证据与认定的事实没有关联。如有的行政处罚决定，对某诊所使用过期、失效的医疗器械进行处罚，载明的证据中包括“请求减免申请”。请求减免申请发生在行政处罚决定作出后，与行政处罚决定的作出无关。
■之五适用依据错误
适用依据错误，是指对某一违法行为适用了尚未生效或已经失效的法律、法规、规章，或错误地适用了不适用的条款、法律效力层级较低的规章或者没有注明法律条款的具体条款项目。
适用已经У囊谰萁写Ψ!H缬械男姓Ψ>龆ǎ缘笔氯?004年11月25日发生的某种行为，在2005年9月适用《医疗器械经营企业监督管理办法》进行处罚。而《医疗器械经营企业监督管理办法》在2004年8月9日颁行《医疗器械经营企业许可证管理办法》时已明文废止。
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应适用上位法，却适用下位法。如有的行政处罚决定，在对药店无药品购进记录进行处罚时，不适用《药品管理法》，却直接适用下位法《药品流通监督管理办法》(暂行)进行处罚。
应适用此法(条)，却适用彼法(条)。如有的行政处罚决定，认定药品为假药，但适用的法律依据却为与销售劣药相关的法律条款。
遗漏法律条款或者适用法律条款不具体、不规范。具体表现形式多样：
1.在适用《药品管理法实施条例》第八十一条进行处罚时，遗漏对应的基本条款。如有的行政处罚决定，认定某医院使用假药，只适用了《药品管理法实施条例》第六十八条，遗漏了对应的基本条款《药品管理法》第七十四条。
2.适用不相关的法条。如有的行政处罚决定，对诊所使用假药草豆蔻的违法行为进行处罚时，适用了《药品管理法》第二十六条和《药品管理法实施条例》第二十六条等不相关法条。
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3.适用不存在的法条。如有的行政处罚决定所适用的依据“《药品管理法》第四十八条第一款第二项”，在《药品管理法》中找不到对应条款。
4.适用的法条不具体。如有的行政处罚决定，将适用的条款表述为“《药品管理法》第四十八条”，不指明具体的款或者项。
5.随意将适用依据进行简称。如将《中华人民共和国药品管理法实施条例》直接称为《实施条例》。
6.不会规范表述适用依据中的“项”。引用项时，应冠以(一)、(二)、(三)等数字。但很多行政处罚决定在引用依据中的“项”时，总是直接冠以数字一、二、三等。
法条竞合时并列适用所有依据。如有的行政处罚决定，同时适用《药品管理法》第三十四条、第四十八条第一款、第三款第(二)项、第七十四条、第八十条对医药公司从非法渠道购进假药进行销售的行为进行处罚。
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■之六处罚不当
合理行政是依法行政的基本要求。合理行政是指行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正原则。行使自由裁量权应当符合法律目的；所采取的措施和手段应当必要、适当等。
在未对从轻、从重、减轻、免除处罚的事实进行认定的情况下，进行从轻、从重、减轻、免除处罚。如有的行政处罚决定，对当事人销售假药的违法行为，给予了货值金额五倍的罚款，从重处罚而没有任何的说明。
遗漏处罚种类。如有的行政处罚决定，对当事人无证经营药品的违法行为，只没收违法所得，遗漏了罚款种类的处罚。
■之七作出罚款决定的行政机关与收缴罚款的机构未分离
《行政处罚法》第四十六条规定，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除依照《行政处罚法》第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。
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作出罚款决定的行政机关与收缴罚款的机构未分离的主要表现形式为：
没有指明收缴罚款的机构。如有的行政处罚决定，没有指明收缴罚款的银行；有的行政处罚决定书，没有载明缴纳罚款的银行名称。
指明收缴罚款的机构未与做出罚款决定的行政机关相分离。如Y局“(Y)药行罚〔2005〕63号”行政处罚决定书标明“到Y局缴纳罚款”。
■之八告知的救济途径或者救济期限错误
《行政处罚法》第三十九条第(五)项规定，行政处罚决定书应当载明“不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”。
告知的救济途径或者救济期限错误主要表现形式为：
告知的诉讼机关不具体。如有的行政处罚决定书，对于当事人不服处罚，提起行政诉讼的法院名称并没有具体载明，只是笼统地表述为“人民法院”。
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告知的复议机关错误。如有的行政处罚决定书，告知当事人可以向同级法制局提起行政复议。
■之九行政处罚决定书制作不规范
行政处罚决定书制作中存在的问题主要表现为：
机械套用示范文本。如有的行政处罚决定书段与段之间缺乏衔接，语气不连贯，文义不畅通。
行政处罚决定书编号混乱。如有的机关出现同一编号的几份行政处罚决定书。
被处罚对象的具体情况界定混乱。如果被处罚对象是公民个人的，应当填写被处罚人的姓名、性别、出生日期、身份证件种类及其号码、现住址和工作单位；如果被处罚对象是单位的，应当填写名称、地址和法定代表人或者负责人。但实践中，被处罚对象为公民个人的行政处罚决定书，普遍遗漏公民个人身份证件种类及其号码。
不会使用法言法语。如有的行政处罚决定书中还使用“涉嫌”字样；有的将超过有效期表述为“过期”、“失效”等。
要解决上述问题，需要不断加大培训力度，提高执法人员素质。同时，法制机构应充分发挥监督作用，及时“拦截”有问题的行政处罚决定书。
四川省食品药品监督管理局 徐健康, 百拇医药