未经集体讨论作出重罚是否应撤销
案例：
某食品药品监督管理局(以下简称药监局)对于辖区内某当事人无证经营药品的行为处以没收扣押的全部药品，没收违法所得3万余元，并处罚款19万余元。当事人不服诉讼到法院，法院认为，依据行政处罚法规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案显属较重的行政处罚，但该药监局未提供出集体讨论记录，故无法证明其在作出具体行政行为时已履行了集体讨论的程序，属于程序违法，遂判决撤销药监局的行政处罚决定。在法院对该案件处理是否正确的问题上，产生了两种不同的意见。一种意见持肯定观点，认为法院对违反法定程序的具体行政行为有撤销权，从该案药监局处理结果看给予了较重的处罚，依法应当履行而未履行集体讨论程序，属于违反法定程序，法院撤销该行为于法有据；第二种意见持否定观点，认为集体讨论属行政机关内部程序，不需要相对人参与的内部程序不直接影响相对人合法权益，不应当是法院审查的“法定程序”，而且对于何为“较重的行政处罚”相关法律法规并没有明确判断标准，属于行政机关的自由裁量权，法院对自由裁量权无权进行合法性审查，据此撤销处罚于法无据。
, 百拇医药
分歧：
从正反两方面观点看，双方的争议焦点主要存在以下两个方面：1.法院是否有权审查行政机关内部程序？2.法院有没有权力判断何为“较重的行政处罚”？
评析：
首先，法院是否有权审查行政机关内部程序。行政机关内部程序主要指不需要行政相对人参与的行政机关办案又必经的由行政机关自行完成的行政程序，包括立案、案件合议、讨论、审批等程序。人民法院依照行政诉讼法对具体行政行为的合法性进行审查，程序是否合法是具体行政行为合法性审查的一个重要方面，违反法定程序的，法院有权判决撤销该具体行政行为(《行政诉讼法》第五十四条)。在该案中，具体行政行为具体为行政处罚，法院有权审查该行政处罚的程序是否合法。依照《行政处罚法》及药监部门的相关程序性规定，该行政处罚程序既包括外部程序又包括内部程序，外部程序的实施需要内部程序的支持，在整个行政处罚的实施中外部程序和内部程序是不可分的，也都是不可或缺的，缺少任何一种程序都不是完整的行政处罚程序，法院审查行政处罚程序的合法性就必然要审查全部的办案程序是否合法，也就包括审查内部程序是否合法。当然，审查内部程序是在审查行政处罚是否合法的前提下的，如果相对人起诉仅请求审查行政机关内部程序是否合法，那么由于内部程序对相对人的权利义务未产生任何实际影响，依法不属于法院的受案范围。
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第二，法院有没有权力判断何为“较重的行政处罚”。《行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大行政违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”，究竟何为“情节复杂或者重大行政违法行为”和“较重的行政处罚”法律没有明确规定，这是因为法律不可能对所有行政管理领域的处罚情况都全面预见，也不可能就何为重大违法、重大处罚设定统一的标准，这需要具体问题具体分析，维持个案平衡是执法机关的任务，这就需要谨慎行使自由裁量权，在个案中作出准确判断。根据《行政处罚法》第四条规定,“实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，从这一条可以看出, 给予较重行政处罚的针对的应当是重大违法行为，这才能体现过罚相当。本案中药监局对相对人给予了罚没合计20余万元的行政处罚，处罚的力度较大，也就可以看出药监局是在处理一起重大违法行为，按照这些事实，药监局理应依法走集体讨论的程序。至于药监局对是否走该程序如何裁量，法院无需审查，法院只需要审查药监局在客观上是否违反了法定程序，即判断本案是否属于《行政处罚法》第三十八条第二款规定的情形，行政机关在行政程序中有这个判断权，法院在司法程序中也有这个判断权，没有这个判断权法院就无法就该程序进行审查，判断的依据就是过罚相当的原则、案情以及药监局给予处罚的数额。法院在认可药监局处罚内容合法的同时也就作出了该案属于重大处罚案件应走讨论程序的判断。
此外，值得注意的是，是否所有违反程序法规定的情形都视为违反法定程序均要对处罚予以撤销呢？这也要根据具体案件分析。比如某现场检查笔录显示仅出示了一个执法人员的执法证件，笔录上也仅有一个执法人员签名，违反了法定的取证程序，但其他证据足以证明当事人的违法行为，行政机关也没有其他违法之处，法院一般会认定该案存在程序瑕疵，在质证时不认定该笔录的证据效力，但不会撤销该案。相反，如果该笔录是认定案件事实的主要证据，缺此证据将导致案件事实不清、证据不足，法院会撤销该案。回到本案，对拟给予重大处罚的案件应当持审慎的态度，这既是《行政处罚法》程序的要求，也是公正原则的要求，违反该程序实施重大处罚可能造成对相对人权益处分的重大不公，因此，集体讨论是一项重要的行政程序，法院审查相关证据、撤销未经过集体讨论的重大行政处罚于法有据。, http://www.100md.com(庄栋凯)
某食品药品监督管理局(以下简称药监局)对于辖区内某当事人无证经营药品的行为处以没收扣押的全部药品，没收违法所得3万余元，并处罚款19万余元。当事人不服诉讼到法院，法院认为，依据行政处罚法规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案显属较重的行政处罚，但该药监局未提供出集体讨论记录，故无法证明其在作出具体行政行为时已履行了集体讨论的程序，属于程序违法，遂判决撤销药监局的行政处罚决定。在法院对该案件处理是否正确的问题上，产生了两种不同的意见。一种意见持肯定观点，认为法院对违反法定程序的具体行政行为有撤销权，从该案药监局处理结果看给予了较重的处罚，依法应当履行而未履行集体讨论程序，属于违反法定程序，法院撤销该行为于法有据；第二种意见持否定观点，认为集体讨论属行政机关内部程序，不需要相对人参与的内部程序不直接影响相对人合法权益，不应当是法院审查的“法定程序”，而且对于何为“较重的行政处罚”相关法律法规并没有明确判断标准，属于行政机关的自由裁量权，法院对自由裁量权无权进行合法性审查，据此撤销处罚于法无据。
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分歧：
从正反两方面观点看，双方的争议焦点主要存在以下两个方面：1.法院是否有权审查行政机关内部程序？2.法院有没有权力判断何为“较重的行政处罚”？
评析：
首先，法院是否有权审查行政机关内部程序。行政机关内部程序主要指不需要行政相对人参与的行政机关办案又必经的由行政机关自行完成的行政程序，包括立案、案件合议、讨论、审批等程序。人民法院依照行政诉讼法对具体行政行为的合法性进行审查，程序是否合法是具体行政行为合法性审查的一个重要方面，违反法定程序的，法院有权判决撤销该具体行政行为(《行政诉讼法》第五十四条)。在该案中，具体行政行为具体为行政处罚，法院有权审查该行政处罚的程序是否合法。依照《行政处罚法》及药监部门的相关程序性规定，该行政处罚程序既包括外部程序又包括内部程序，外部程序的实施需要内部程序的支持，在整个行政处罚的实施中外部程序和内部程序是不可分的，也都是不可或缺的，缺少任何一种程序都不是完整的行政处罚程序，法院审查行政处罚程序的合法性就必然要审查全部的办案程序是否合法，也就包括审查内部程序是否合法。当然，审查内部程序是在审查行政处罚是否合法的前提下的，如果相对人起诉仅请求审查行政机关内部程序是否合法，那么由于内部程序对相对人的权利义务未产生任何实际影响，依法不属于法院的受案范围。
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第二，法院有没有权力判断何为“较重的行政处罚”。《行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大行政违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”，究竟何为“情节复杂或者重大行政违法行为”和“较重的行政处罚”法律没有明确规定，这是因为法律不可能对所有行政管理领域的处罚情况都全面预见，也不可能就何为重大违法、重大处罚设定统一的标准，这需要具体问题具体分析，维持个案平衡是执法机关的任务，这就需要谨慎行使自由裁量权，在个案中作出准确判断。根据《行政处罚法》第四条规定,“实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，从这一条可以看出, 给予较重行政处罚的针对的应当是重大违法行为，这才能体现过罚相当。本案中药监局对相对人给予了罚没合计20余万元的行政处罚，处罚的力度较大，也就可以看出药监局是在处理一起重大违法行为，按照这些事实，药监局理应依法走集体讨论的程序。至于药监局对是否走该程序如何裁量，法院无需审查，法院只需要审查药监局在客观上是否违反了法定程序，即判断本案是否属于《行政处罚法》第三十八条第二款规定的情形，行政机关在行政程序中有这个判断权，法院在司法程序中也有这个判断权，没有这个判断权法院就无法就该程序进行审查，判断的依据就是过罚相当的原则、案情以及药监局给予处罚的数额。法院在认可药监局处罚内容合法的同时也就作出了该案属于重大处罚案件应走讨论程序的判断。
此外，值得注意的是，是否所有违反程序法规定的情形都视为违反法定程序均要对处罚予以撤销呢？这也要根据具体案件分析。比如某现场检查笔录显示仅出示了一个执法人员的执法证件，笔录上也仅有一个执法人员签名，违反了法定的取证程序，但其他证据足以证明当事人的违法行为，行政机关也没有其他违法之处，法院一般会认定该案存在程序瑕疵，在质证时不认定该笔录的证据效力，但不会撤销该案。相反，如果该笔录是认定案件事实的主要证据，缺此证据将导致案件事实不清、证据不足，法院会撤销该案。回到本案，对拟给予重大处罚的案件应当持审慎的态度，这既是《行政处罚法》程序的要求，也是公正原则的要求，违反该程序实施重大处罚可能造成对相对人权益处分的重大不公，因此，集体讨论是一项重要的行政程序，法院审查相关证据、撤销未经过集体讨论的重大行政处罚于法有据。, http://www.100md.com(庄栋凯)