创建统一高效的监管模式——上海改革食品安全监管体制备忘录
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进入新世纪新阶段，中央对上海改变经济增长模式提出了要求。胡锦涛总书记殷切期望上海率先转变经济增长方式，率先提高自主创新能力，率先推进改革开放，率先构建社会主义和谐社会。上海市食品药品监督管理系统的干部职工牢记总书记的嘱托，主动思考，主动探索，主动出击，自2005年1月1日起，在改革食品安全监管体制、探索食品安全监管机制、创新食品安全监管方法等方面，按照国务院的要求进行了试点和探索。为落实上海市委书记习近平“不负重托，不辱使命，不懈努力”的指示精神，贯彻上海市委副书记、市长韩正“在食品安全问题上政府已经没有退路”的坚定决心，他们在科学发展观指导下，树立和实践科学监管理念，以高昂的士气、浩然的正气、和谐的风气，咬定“创国内一流、与国际接轨”的食品安全监管工作目标不放松，站到历史新起点上。
从本期开始，本刊将连续刊发《上海食品安全监管体制改革试点历程》系列报道，敬请关注。——编者按
到上海去!
, 百拇医药 那里有一个不解的情结。
进入新世纪新阶段，胡锦涛总书记殷切期望上海率先转变经济增长方式，率先提高自主创新能力，率先推进改革开放，率先构建社会主义和谐社会。
在2005年1月召开的全国食品药品监督管理工作会议上，国务院副总理吴仪对上海市食品安全监管职能调整十分关注，并寄予厚望，希望上海市进行试点，走出一条有自身特色的食品药品监管之路。
上海市作为国务院确定的食品安全监管体制改革试点省市之一，他们的试点工作取得了哪些进展？记者决定到上海采访，把他们的情况传递给一直关注食品安全监管体制改革试点工作的人们。
4月4日，记者坐上“夕发朝至”的Z5次火车直达上海，5日上班前赶到上海市河南南路288号，走进了上海市食品药品监督管理局办公大楼。
上海市局业务受理中心设在办公大楼的一层大厅。记者在参观业务受理中心的过程中，意外发现了刚刚出版的《市民生活与食品安全》一书。这本书是上海市部分区县组织食品安全专家14次进社区举办讲座后选编成册的，读者爱不释手。
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“这是为食品安全监管做的又一件实事，为市民饮食安全办的又一件好事!”听到赞许，上海市食品药品监管局局长王龙兴笑了。
我们的采访就从这里开始。
■元旦打响“第一仗”
王龙兴局长谈到上海市食品安全监管体制改革，对2005年元旦打响的“第一仗”记忆犹新。
2005年1月1日，上海市局和19个区县分局的干部及所辖食品药品监督所的检查人员全体出动，对全市大型超市、保健品批发市场和餐饮单位进行了食品安全突击大检查。市局与区县分局的负责人一起参加了检查。
2005年1月1日，是上海市将食品流通和消费环节的监管职能划归食品药品监督管理部门的第一天；这一天开展的突击大检查，是上海市食品药品监督管理部门履行食品流通和消费环节监管职能打的“第一仗”。
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元旦期间的突击大检查历时3天，参战人数达1500余人。
王龙兴介绍了上海市改革食品安全监管体制的情况。2004年9月，国务院颁布了《关于进一步加强食品安全工作的决定》。同年11月，上海市政府作出了《关于调整本市食品安全有关监管部门职能的决定》，将原先由卫生部门负责的食品流通和消费环节(包括餐饮业、食堂等)以及保健食品(包括化妆品)的生产加工、流通和消费环节的监管职责，划归食品药品监管部门。将卫生部门中涉及食品卫生的机构、人员编制、经费、装备以及业务用房划归食品药品监管部门。食品药品监管部门实行市、区县两级垂直管理。
在这样一个架构设计中，卫生部门不再承担包括发放《卫生许可证》、行政检查、行政处罚和行政强制等食品安全方面的监管职责。《食品卫生法》授予卫生部门的对食品流通、消费环节和保健食品生产环节的市场经营主体和经营活动的监管职责，由食品药品监管部门承担。
与此同时，改革方案还对相关部门涉及食品安全监管的职责分工作了调整：市质量技术监督局负责除保健食品(包括化妆品)以外的食品生产加工环节的监管；市农委负责初级农产品生产环节的监管；市工商局负责食品生产、流通和消费环节企业营业执照的发放和无证经营活动的查处、取缔；其他相关部门职责不变。此外，改革方案还明确了体制改革涉及的机构编制、经费和人员调整等问题。
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我国的食品安全监管体制采取多机构分段管理模式，多头管理、权责界面不明是造成食品安全问题频发的体制性因素。在上海展开的食品卫生监管体制改革，就是试图走出这个体制性的困局，通过分阶段的改革，最终在食品的生产加工、流通和消费环节形成“以一个部门为主的综合性、专业化、成体系”的食品安全监管体制，使整个食品安全监管体制趋于统一和高效。
上海市此次的食品安全监管职能调整，经历了“先平移”、“再梳理”、“抓紧衔接”三个阶段。职能平移于2005年1月1日到位，移交职能于2005年4月1日基本完成。
元旦打响的“第一仗”，正是职能平移后食品药品监管系统干部职工的一次“责任宣誓”，正是他们用履职尽责保障饮食安全的实际行动向全市人民的“庄严承诺”。
“第一仗”，打出了士气，亮出了声望，使上海市食品安全监管体制改革广受关注。
1月19日，全国食品药品监督管理工作暨“双先”表彰会议在北京召开。吴仪副总理在会议期间看望了与会代表，并进行了座谈。王龙兴局长在座谈会上汇报了上海市食品安全监管职能调整的情况，吴仪副总理先后三次讲：“就在上海试点”。
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上海市食品药品监管局始终把食品安全监管改革的试点，作为本系统贯彻落实胡锦涛总书记“四个率先”要求的一个新起点。
2005年和2006年，是上海市局“率先探索、务实奋进”之年，他们重点进行八大体系的探索，着力构建食品安全监管新模式。
——构建统一、高效的行政监管组织体系。完善了食品生产加工、流通、消费环节的监管，努力推进“以一个部门为主的综合性、专业化、成体系”的食品安全监管新体制，与之相配套地实行了“两级政府(市、区县)、三级管理(市、区县、乡镇或街道)、四级网络(市、区县、乡镇或街道、村委会或居委会)”的运作模式。
——完善配套、实用的监管法规体系。以国家法律法规为主体，通过地方立法、制定规章和规范性文件的方式，建立与国家法律体系相配套和补充、与国际通行惯例相衔接、与改革开放和现代化建设相适应、具有上海市特色的食品安全监管法律体系。出台了《上海市产品质量监督条例》、《上海市食用农产品安全监管暂行办法(修正)》、《缺陷食品召回管理规定(试行)》等。
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——建立科学、完备的安全监测评价预警体系。建立和完善了食品污染物监测网，加强了重点食品的日常监督抽检，组织突击性快速和专项抽检，建立起食品安全风险评估预警机构，完善了预警手段。
——构建先进、一流的技术支撑体系。成立了上海食品安全专家咨询委员会，在上海市药品检验所的基础上组建了上海市食品药品检验所。青浦、闸北、浦东、崇明、金山、松江、徐汇等区县的药品检验所也相应翻牌并承担了食品检验职能。
——建立互联、互通的信息服务保障体系。坚持编发《食品安全舆情专报》、《食品安全监管动态简报》、《食品安全资讯专报》，初步实现食品安全信息畅通与信息共享；实现了日常行政审批与监管的数字化、信息化和网络化，建立了行政审批、行政检查、行政处罚等行政行为的信息化管理，逐步提高动态监管、实时监管和全过程监管的水平。
——建立快速、高效的食品安全事件应急管理体系。建立健全了市、区县两级应急指挥处置机制；组建市、区县两级能随时集结出动的应急处置机动队伍；配备先进的快速检测技术设备、实时传输图像信息的通信设备和应急处置专用车辆等保障装备；圆满完成了“上合组织峰会”等重要国务活动、重大体育赛事的食品安全保障任务。
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——构筑规范、完善的质量保证体系。逐步推进GMP、HACCP等食品安全质量管理体系，实施食品追溯和食品质量承诺制度，上海保健品生产企业先于全国全面通过GMP审核。
——建立开放、严谨的宣传教育体系。举办了“食品安全宣传进社区”大型系列宣传活动；组织专家进社区进行14次食品安全讲座并出版了《市民生活与食品安全》一书；编印了10万份关于农村自办酒席的宣传资料；编写了全国首册专门用于学生食品安全教育的《食品安全教育读本(学生版)》，在19个区县的1600多所中小学全面推广食品安全教育进课堂活动。
■“首次”与你握手
2005年8月2日，上海市食品安全联席会议办公室首次召开了“食品安全专题新闻发布会”。
经市政府批准，上海市食品安全联席会议办公室每月发布一次有关食品安全监管相关的各类信息，并作为一种制度固定下来，将其纳入到上海市人民政府新闻发布会系统。发布的内容主要包括：全市食品监管工作的推进情况；重大食品安全案件的查处情况；及时曝光各类制售假冒伪劣食品的违法犯罪行为等。
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上海市食品安全联席会议办公室设在市食品药品监管局。这是上海市建立“以一个部门为主的综合性、专业化、成体系”的食品安全监管模式的一个实际步骤。
为了加强食品安全监管，上海市采取了一个又一个新的举措。
——2005年7月11日，上海市人民政府令第51号发布的《上海市集体用餐配送监督管理办法》(以下简称《办法》)，首次明确上海市食品药品监督管理局为执法主体。此《办法》明确了供餐企业、监管部门和用餐单位等方面各自的责任。先于全国全面施行中小学校食堂等级管理。
——2005年8月，上海市政府首次明确由市食品药品监管局牵头对动物防疫和产品质量实施综合监管，市经委、农委和质监局协同进行规划、监管，从此变分段管理为按品种全过程监管。
——2005年8月15日，上海市食品药品监督管理局出台了《上海市食品经营卫生许可证发放管理办法》。这一天，王龙兴局长为首批获得新换发食品卫生许可证的企业代表单位颁证。这次换证的目的，就是对食品卫生许可证进行分类管理。换发后的《上海市食品卫生许可证》按照食品经营单位的类别分为三种颜色，其中绿色底色的证适用于特大型饭店和大型饭店，蓝色底色的证适用于中型饭店和小型饭店，黄色底色的证适用于除此之外的其他各类食品生产经营单位。此外，《上海市食品卫生许可证(临时)》为白色底色。
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——先于全国实施了缺陷食品召回制度。自2006年8月1日起，由上海市食品药品监督管理局制定的《缺陷食品召回管理规定(试行)》(以下简称《规定》)在全市全面实施。这是参照发达国家经验，又根据我国的实情，在全国率先实施的一项较为系统的“缺陷食品”召回制度。《规定》将“缺陷食品”定义为，不符合国家有关食品卫生规定和标准，或者可能存在健康安全隐患的食品。《规定》责成专家咨询委员会负责对相关食品是否存在健康安全隐患、是否属于“缺陷食品”等进行技术评价。凡进入上海市场或已向消费者销售的“缺陷食品”，都将被纳入实施召回的范围。
■“率先”连着你我他
饮食安全关系到市民最直接、最现实的利益。为保障市民饮食安全，上海市局做到了“两个充分”：一是充分发挥“抓手”的作用，二是充分调动食品安全监管各部门的主动性、积极性和创造性。
回眸上海市的食品安全监管试点工作，“率先”连着你我他。——市农业委员会认真履行食品安全监管职能，严格保护耕作土壤和灌溉用水，坚决遏制农业生产环境恶化趋势，全市1698亩污染农田的分级治理工作全部完成，其中1495.51亩污染程度较轻的农田通过各种技术手段予以修复；他们扎实推进农业标准化生产基地建设等工作，制定具有本市特点的各类农业地方标准82项，建成各类农业标准化示范区203个，示范面积60多万亩；他们全面完成无公害农产品产地认定。
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——市质量技术监督局加强对食品生产企业的质量监督管理，全市生产领域各类食品监督抽查合格率始终保持在89%以上；他们积极开展乳制品监管工作，对使用复原乳生产液态奶的企业进行备案，对原料奶、生产过程、生产及销售台账和产品标识标注真实性进行严格检查，并组织质检机构每季度开展1次复原乳专项监督抽查，确保各项复原乳监管措施落实到位。
——市工商行政管理系统继续把取缔无证照食品生产加工窝点作为监管工作的重点，围绕“主体规范、遏制蔓延、可控有序、保障安全”的目标，将城乡结合部、外来人口集中地区和出租房屋密集区域作为重点区域，将豆制品、熟食、水发产品、儿童食品等作为重点商品，采取“先集中整治、后督查回访”的方法，坚决取缔无证照食品生产加工经营行为。
——2005年3月，市政府下发了《关于加强本市肉类食品安全工作的意见》，进一步明确了各部门的监管职责，并且出台了《肉类食品生产经营单位安全监管工作规范》，启动《上海市肉制品监督管理办法》的起草论证；运用信息网络技术，建立起对生猪或肉品从产地到销售五个环节的信息追溯系统，目前已在生猪定点屠宰场、肉类批发市场、活鸡批发市场和标准化菜市场进行试点。
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针对现制现售水生产经营管理中存在的问题，市相关监管部门进一步明确在现制现售水管理中的职责分工，并联合发布了《关于加强本市现制现售水安全卫生管理的通告》，对全市现制现售水的生产、销售及其卫生监督管理进行了规范。市质量技术监督部门深入开展桶装饮用水专项整治,注重引导企业开展技术改造和自主创新，着力解决制约桶装水质量的瓶颈问题，提升行业整体质保能力，整治后桶装饮用水抽查合格率比整治前提高了22.8个百分点。
本报记者王银华杨人忠
图为上海市食品药品监管局局长王龙兴在超市调研超市的食品安全。
王银华摄请关注《上海食品安全监管体制改革试点历程》系列报道之二———《上海探索食品安全监管机制启示录》。
转载自2007年第五期《中国食品药品监管》杂志，本报有删节。, 百拇医药