如何确定违法行为发生地
一般来说，药品行政违法案件由药监部门查处，在日常监管中，我们经常发现药食同源物品和非药品批准文号的物品也同样宣称有疗效等情况，那么对于这种情况应该如何准确定位药品的范围？药品违法案件由哪里、哪个级别的药监部门管辖？指定管辖的具体规则又是什么呢？
治疗目的是鉴别食品药品的主要标志
按照《药品管理法》，药品是指用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并规定有适应症或者功能主治、用法和用量的物质，包括中药材和中药饮片。而食品的定义在《食品卫生法》里也有规定：食品是各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但不包括以治疗为目的的物品。由此可见，以治疗为目的应成为药品和食品的主要区别标志。药食同源的物品若作为治疗用途用来配药的，应把它归为药品。若该类物品只作为食品来经营和食用，则应认定为食品。
至于非药品批准文号的物品宣称疗效和功能主治的认定，笔者的意见是可以按照假药来进行处理。因为，既然这些物品无药品批准文号就不可以宣称疗效和功能主治。否则，是可以按非药品冒充药品来进行处理的。
, 百拇医药
发生地不仅仅是实施地
分析《药品监督行政处罚程序规定》我们可以看出，对于药品行政处罚也是实行由违法行为发生地的县级药监部门监督为主的管辖模式。那么，如何确定“违法行为发生地”就成了实施行政处罚首先要解决的问题，而法律、法规没有对“违法行为地”作出具体的规定。
在执法实践中，就出现了各种不同的理解和适用，有人认为“违法行为发生地就是违法行为实施地”；而也有人认为违法行为发生地包括违法行为实施地、危害结果发生地、违法行为准备地和经过地等。笔者同意第二种看法，现就此作如下的初步探讨：
违法行为地的确定属于地域管辖的理论范畴。所谓地域管辖，是指根据行政机关的管理区域确定其实施行政处罚权的地域范围，是横向划分同级人民政府之间及其所属部门在各自管辖区内实施行政处罚的权限分工。行政处罚法把由违法行为发生地的行政机关管辖作为地域管辖的一般原则，其目的就是为了有利于行政机关及时有效地打击行政违法活动。将“违法行为发生地包括违法行为实施过程中的任何一个阶段”的理解比作“实施地”的理解更有利于行政机关有效地查处打击行政违法行为，有利于防止对行政违法行为的放纵，与我国行政处罚立法的宗旨是一致的。
, 百拇医药
违法行为的发生分为不同的阶段。从违法行为本身的特性来看，一个违法行为的发生可以分为准备阶段、实施阶段、结果发生阶段，不同的阶段可能发生在不同的行政区域，而每个阶段也可能涉及几个不同的行政区域。如：生产假药的某公司分别从甲县购进制假原材料，从乙市购入假冒某著名品牌的包装材料，在丙区生产，在丁区包装，再到戊市销售。从此案例可知，该违法行为的准备阶段涉及到甲县和乙市两地，实施阶段涉及丙区和丁区，结果地又在戊市，前述各市区县都是违法行为发生地，所以甲乙丙丁戊五个市区县的药品监督管理部门对本案都有管辖权。此外，有的违法行为发生本身具有持续性，其违法行为持续过程中在任何地方被发现，该地都是行为发生地。我们在具体的药品执法案例中要注意分析违法行为的持续性，对于一个具有持续性的违法行为，其全过程的发生地点都是属于违法行为发生地。当两个以上药品监督管理部门对管辖权有争议时，要按照《药品监督行政处罚程序规定》，报请共同的上一级药品监督管理部门指定管辖。
从法律解释找依据。通过检索全国各地法制办关于违法行为发生地的解释，我们了解到：江西省人民政府法制办公室于2005年8月向全省行政执法人员编撰下发了《行政执法教程》，在该书的“行政处罚的管辖与适用”章节中也采用了“包括违法行为实施过程中的任何一个阶段”的解释：违法行为发生地包括违法行为实施过程中的任何一个阶段，在任何一个阶段发现了违法行为，该地都可以成为违法行为发生地，违法行为发生地也包括危害结果发生地。虽然该解释还称不上具有法律约束力的法定解释，但作为一个代表全省最高行政执法水平的政府法制机构，其对法律条文中的某一概念所做出的解释无疑对其以下的各级行政机关的执法活动具有重要的指导作用。
, http://www.100md.com
因此，笔者认为，在药品行政处罚时，准确定位药品的含义，按“违法行为发生地包括行为实施地、危害结果发生地、违法行为准备地和经过地”的理解去定位行政处罚的管辖机关是符合法律精神和监管现实的。具体到每一个药品稽查案件，我们一定要先结合《药品监督行政处罚程序规定》的具体规定，理解立法意图，按照法律适用原则，衡量执法机关是否有行政处罚管辖权，确保每个行政处罚案件经得起法律的推敲。
链接
《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”
《药品监督行政处罚程序规定》的第二章规定：“药品、医疗器械监督管理行政处罚由违法行为发生地的药品监督管理部门管辖。县级以上药品监督管理部门管辖辖区内的药品、医疗器械行政处罚案件。省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门管辖辖区内重大、复杂的药品、医疗器械行政处罚案件。国务院药品监督管理部门管辖全国范围内有重大影响的药品、医疗器械行政处罚案件。省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门可依据药品、医疗器械管理法律、法规、规章和本地区的实际，规定辖区内级别管辖的具体分工。两个以上药品监督管理部门对管辖权有争议的，报请共同的上一级药品监督管理部门指定管辖。”, 百拇医药(梁远进)
治疗目的是鉴别食品药品的主要标志
按照《药品管理法》，药品是指用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并规定有适应症或者功能主治、用法和用量的物质，包括中药材和中药饮片。而食品的定义在《食品卫生法》里也有规定：食品是各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但不包括以治疗为目的的物品。由此可见，以治疗为目的应成为药品和食品的主要区别标志。药食同源的物品若作为治疗用途用来配药的，应把它归为药品。若该类物品只作为食品来经营和食用，则应认定为食品。
至于非药品批准文号的物品宣称疗效和功能主治的认定，笔者的意见是可以按照假药来进行处理。因为，既然这些物品无药品批准文号就不可以宣称疗效和功能主治。否则，是可以按非药品冒充药品来进行处理的。
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发生地不仅仅是实施地
分析《药品监督行政处罚程序规定》我们可以看出，对于药品行政处罚也是实行由违法行为发生地的县级药监部门监督为主的管辖模式。那么，如何确定“违法行为发生地”就成了实施行政处罚首先要解决的问题，而法律、法规没有对“违法行为地”作出具体的规定。
在执法实践中，就出现了各种不同的理解和适用，有人认为“违法行为发生地就是违法行为实施地”；而也有人认为违法行为发生地包括违法行为实施地、危害结果发生地、违法行为准备地和经过地等。笔者同意第二种看法，现就此作如下的初步探讨：
违法行为地的确定属于地域管辖的理论范畴。所谓地域管辖，是指根据行政机关的管理区域确定其实施行政处罚权的地域范围，是横向划分同级人民政府之间及其所属部门在各自管辖区内实施行政处罚的权限分工。行政处罚法把由违法行为发生地的行政机关管辖作为地域管辖的一般原则，其目的就是为了有利于行政机关及时有效地打击行政违法活动。将“违法行为发生地包括违法行为实施过程中的任何一个阶段”的理解比作“实施地”的理解更有利于行政机关有效地查处打击行政违法行为，有利于防止对行政违法行为的放纵，与我国行政处罚立法的宗旨是一致的。
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违法行为的发生分为不同的阶段。从违法行为本身的特性来看，一个违法行为的发生可以分为准备阶段、实施阶段、结果发生阶段，不同的阶段可能发生在不同的行政区域，而每个阶段也可能涉及几个不同的行政区域。如：生产假药的某公司分别从甲县购进制假原材料，从乙市购入假冒某著名品牌的包装材料，在丙区生产，在丁区包装，再到戊市销售。从此案例可知，该违法行为的准备阶段涉及到甲县和乙市两地，实施阶段涉及丙区和丁区，结果地又在戊市，前述各市区县都是违法行为发生地，所以甲乙丙丁戊五个市区县的药品监督管理部门对本案都有管辖权。此外，有的违法行为发生本身具有持续性，其违法行为持续过程中在任何地方被发现，该地都是行为发生地。我们在具体的药品执法案例中要注意分析违法行为的持续性，对于一个具有持续性的违法行为，其全过程的发生地点都是属于违法行为发生地。当两个以上药品监督管理部门对管辖权有争议时，要按照《药品监督行政处罚程序规定》，报请共同的上一级药品监督管理部门指定管辖。
从法律解释找依据。通过检索全国各地法制办关于违法行为发生地的解释，我们了解到：江西省人民政府法制办公室于2005年8月向全省行政执法人员编撰下发了《行政执法教程》，在该书的“行政处罚的管辖与适用”章节中也采用了“包括违法行为实施过程中的任何一个阶段”的解释：违法行为发生地包括违法行为实施过程中的任何一个阶段，在任何一个阶段发现了违法行为，该地都可以成为违法行为发生地，违法行为发生地也包括危害结果发生地。虽然该解释还称不上具有法律约束力的法定解释，但作为一个代表全省最高行政执法水平的政府法制机构，其对法律条文中的某一概念所做出的解释无疑对其以下的各级行政机关的执法活动具有重要的指导作用。
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因此，笔者认为，在药品行政处罚时，准确定位药品的含义，按“违法行为发生地包括行为实施地、危害结果发生地、违法行为准备地和经过地”的理解去定位行政处罚的管辖机关是符合法律精神和监管现实的。具体到每一个药品稽查案件，我们一定要先结合《药品监督行政处罚程序规定》的具体规定，理解立法意图，按照法律适用原则，衡量执法机关是否有行政处罚管辖权，确保每个行政处罚案件经得起法律的推敲。
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《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”
《药品监督行政处罚程序规定》的第二章规定：“药品、医疗器械监督管理行政处罚由违法行为发生地的药品监督管理部门管辖。县级以上药品监督管理部门管辖辖区内的药品、医疗器械行政处罚案件。省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门管辖辖区内重大、复杂的药品、医疗器械行政处罚案件。国务院药品监督管理部门管辖全国范围内有重大影响的药品、医疗器械行政处罚案件。省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门可依据药品、医疗器械管理法律、法规、规章和本地区的实际，规定辖区内级别管辖的具体分工。两个以上药品监督管理部门对管辖权有争议的，报请共同的上一级药品监督管理部门指定管辖。”, 百拇医药(梁远进)