综合执法 网格化监管——深圳市龙岗区创新执法监管模式，实施药品安全监管网格化纪实
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“过去，我们的监管人员就像‘救火队员’一样，忙于应付投诉举报查处和药店现场验收，但监管效果却不甚理想。自从创新执法监管模式，实行网格化监管，我们的工作就从‘救火’变成了‘防火’。”日前，深圳市食品药品监管局龙岗分局局长许祖俊告诉记者，自该分局推行药品市场网格化监管模式以来，各相关部门的监管思维发生了很大转变,药品安全监管的行政效率和社会效益大大提高。
今年4月，深圳市龙岗区全面推行药品市场网格化监管，将全区13个街道划分为13个网格，综合食品药品监管、城管综合执法、卫生监督、出租屋管理、街道办等部门、单位的力量，建立了跨部门协作、全方位覆盖、常态化的监管长效机制，将监管触角延伸到最基层，提升了监管效能，保证了市民的用药安全。
■抓机遇补不足 长效监管定思路
龙岗区是深圳市面积最大的市辖区，总面积844.07平方公里，总人口133万人，有药品企业近2000家，医疗机构680家，保健食品经营企业879家，监管难度相对较大。龙岗分局从2006年8月起在全区范围内开展整顿和规范药品市场秩序专项行动以来，虽然药品市场秩序明显好转，但违法行为受到打击后不久便死灰复燃，整治工作陷入了“打而不死，禁而不绝”的困境。如何扭转这种局面？如何做到“纵到底，横到边，监管不留死角”？如何践行科学监管理念，解决“怎样监管”的问题？龙岗分局领导班子经过反思，认为必须探索建立基层药品监管长效模式。
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今年3月，国务院办公厅下发《关于进一步加强药品安全监管工作的通知》，强调“地方政府负总责、监管部门各负其责、企业作为第一责任人”。同时，深圳市人民政府将药品安全评价(评价性抽样合格率为95%)列入民生净福利指标，进一步强化了地方政府的责任和作用。今年4月，龙岗分局有关领导抓住机遇，分赴辖区13个街道，对辖区药品市场进行深入调研，拟定《龙岗区药品安全监管网格化建设工作实施方案》(下称《实施方案》)上报区政府。随后，龙岗区以区政府名义发布该《实施方案》及相关配套文件，并成立了由副区长熊小平担任组长，龙岗分局局长许祖俊为副组长，区城管行政执法局、卫生局负责人和各街道办分管综合执法的负责人为成员的药品网格化监管工作领导小组，指定龙岗分局为牵头单位，于5月29日正式组织实施药品网格化建设工作。
另一方面，深圳市从3月1日开始全面实施街道办综合执法改革，成立街道综合执法中队，以政府授权的形式划转24项执法职能，实行街道办综合执法。这一重大改革，将查处无证生产、经营药品、医疗器械、保健食品和无证生产化妆品等违法行为的执法职能下移，解决了街道办无监管机构、监管力量薄弱的难题，为推行药品网格化监管提供了保障，也为药品网格化监管实现全方位覆盖、常态化监管奠定了基础。
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就这样，在落实药品安全“地方政府负总责”的同时，街道成为网格化监管的基本单位。龙岗区13个街道被划分为13个网格，各个网格的监管工作由街道办负总责，由龙岗分局1~2名、街道办综合执法队、卫生监督所各2~4名工作人员组成执法小组，履行行政执法职责，作为本网格监管责任人。各辖区药品经营企业的药学技术人员、出租屋管理办公室工作人员各3~5名为信息员，履行宣传法律法规、传递信息、协助监管等职责。龙岗分局的工作人员任网格监管机构的召集人，各街道综合执法队副队长为该机构的总负责人。
许祖俊说，网格化监管模式推行药品网格监管由街道办负总责，突破了药品市场一切职责都由药品监管部门承担的传统框架，整合了各职能部门和街道办的行政资源，有效落实了监管责任，实现了药品市场监管信息化、标准化、精细化、动态化，是药品市场监管模式的新突破。
■树目标定任务 高效运行靠制度
为了使网格化监管“建得起、稳得住、显实效”，龙岗区还提出了监管目标,有关职能部门提出了具体要求。据了解，实施药品安全网格化监管后，龙岗区药品经营企业每年检查覆盖率将可达到80%，其中GSP跟踪检查覆盖率达30%，日常监督检查覆盖率达50%，违法违规行为的查处率达到100%。同时，无证生产经营药品、医疗器械、保健品行为查处率达到100%；对无证生产化妆品的行为查处率达到100%,举报投诉和移送案件查处率达到100%等。除此之外，龙岗区要求在网格化监管体系建立后，评价性药品抽验合格率达到95%；一次性使用无菌医疗器械和家用医疗器械、避孕套等产品的抽验合格率不低于90%，伪劣药品监督性抽验阳性检出率提高到50%以上。还将全面实行处方药和非处方药分类管理，防止药物滥用；健全不良反应(不良事件)监测和报告机制，药品不良反应病例报告数达到400份/百万人口/年。
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据介绍，网格化执法监管模式推出后，龙岗分局执法人员每人每月检查药店不少于12家、综合执法队监管责任人每人每月检查涉药单位不少于12家、卫生监督所监管责任人每人每月检查医疗机构不少于12家，并做好相关的检查记录。每周二为监管日。各监管部门执法人员在每个月最后一周的周三将本月检查情况汇总上报本网格召集人，召集人负责总结本网格当月药品市场情况，药品监管部门汇总分析各网格月份药品市场检查情况，向市民通报。
如果没有良好的机制保障，再好的目标和任务也可能成为一句空话。龙岗区因此建立了工作运行机制、监督机制、评价机制和保障机制等，以形成真正意义上的网格化执法监管体系，达到长效监管的目的。例如在工作运行机制方面，为了加强相关部门之间的相互协作和配合，共同做好药品市场监管工作，龙岗分局建立了联席会议制度；为了保障药品监管工作任务的落实，制定了案件协查移送制度、信息共享制度、督查督办制度、业务培训制度、责任追究制度等六项制度。许祖俊强调，这些制度的制定和实施，使网格化已不仅仅是传统意义上的区域划分，更重要的是形成了责任网格和信息网格。他说：“建立区域网格确定监管区域，能够确保分工到位；建立责任网格明确各部门工作职责、工作目标和任务，能够确保执行到位；建立信息网格，使各部门能够信息畅通、形成合力，确保协调到位。”
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■比结果讲效能 成效分析显前景
龙岗分局一位工作人员告诉记者，网格化监管模式较好地解决了日常监管向日常巡查过渡的难题，大大提高了执法人员的工作责任心和积极性。他表示，依靠基层执法力量进行整治，使执法效率和执法效果大大提升。
确实如此。5月30日，网格化监管模式在龙岗区坂田街道正式启动并首战告捷。当日,联合执法队共检查药品经营企业12家，医疗机构4家，查处涉嫌销售假药药店3家、非法行医药店2家、药师不在岗药店4家，1家涉嫌无证经营药品的门店当场被坂田街道网格化执法小组予以取缔，执法现场收缴各类药品11件，现场抽样2批。行动中，龙岗分局的执法人员对综合执法队队员进行了现场执法指导，如怎样辨别常见的药品违法行为，怎样进行现场取证等，以帮助他们提高执法水平。
许祖俊说：“药品网格化监管模式已取得了阶段性效果，具体体现在观念的转变、行政效率和社会效益的提高、市场行为的趋好等方面。”据其介绍，自网格化监管模式推行以来，各部门的监管思维自上而下发生了转变，街道办高度重视，综合执法队主动出击，卫监所发挥专业监管优势，出租办补充知识促进工作，医药企业加强行业自律。在行政效率和社会效益方面，解决了行政目标与行政主体比例失衡问题，人员由药品监管系统21人增加为四家单位共212人，监管覆盖率大幅度提高，实现纵向到底、横向到边网格监管规划；药品监管部门根据各网格责任人的反馈信息及时高效执法，大大降低行政成本；解决了行政技术层级低，缺乏竞争性、敏感性等基层执法部门常见问题，药品监管、综合执法队等部门在目标任务指标下形成良性竞争；通过网格化监管创新制度，药品监管部门形象得以提升。在市场行为方面，非法行医案件发生率下降，2006年上半年药店非法行医案件为17宗，网格化监管工作实施以来，药店非法行医事件鲜有发生，2007年上半年共收到并处理2宗；违法案件减少，2006年上半年立案违法案件共77宗，均立案查处，而今年同期为32宗；有效投诉率减少，药品市场投诉受理量从2006年7月前的20宗/月减少为如今的7宗/月，龙岗区药品市场秩序明显好转。
为了进一步提高监管效能，龙岗区又提出了药品网格化监管工作要达到常态化、动态化、规范化、信息化的“四化”目标，以求达到1+1>2的综合监管效能。目前，坂田街道已完成部分试点工作，药品网格化监管“四化”工作正在全面推广。
本报记者 姜恒
图为综合执法队在现场执法。
本报记者 张国民 摄, 百拇医药