区域卫生规划与卫生资源配置
作者：任苒
单位：任苒(大连医科大学，辽宁 大连 116033)
关键词：
医学与哲学000504分类号：R-012 文献标识码：A 文章编号：1002-0772(2000)05-0008-03
最近，国务院办公厅转发的卫生部等八部委《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，对区域卫生规划和卫生资源配置作了重要阐述。提出要实行卫生工作全行业管理，积极实施区域卫生规划，用法律、行政、经济等手段加强宏观管理；并提出要加强卫生资源配置的宏观管理。国务院在决定建立城镇职工基本医疗保险制度的同时，提出进行城镇医药卫生体制的改革，不仅指明了未来若干年医药卫生体制改革的方向和指导原则，同时也将推动多年来卫生发展与改革难点的有所突破和深层次问题的彻底解决。因此，我们应该抓住这一促进卫生改革与发展的大好机遇。
, 百拇医药
怎样理解和实施《指导意见》，推动卫生改革与发展的进程？怎样实现其提出的目标？需要我们抓住机遇，明确目标，理清思路，确定重点，才能推动卫生改革步伐，使其进入一个新的发展阶段。当前，我们应在了解和遵循卫生事业发展的规律与特点的基础上，从目前卫生系统最急需解决的重大问题和未来几年将面临的挑战入手，以我国宏观经济体制改革目标和对医药卫生体制改革的要求为背景，以卫生事业发展的内在规律和特点为依据，吸取经验和教训，确立在这一历史时期卫生发展的思路与对策；尤其是应正确认识在社会主义市场条件下卫生发展的思路和卫生改革的方向与突破口。
首先，我们应确立具有可持续发展前景的中国卫生改革的总体目标。在宏观层次上，更好地实现卫生服务的宗旨，实行所有制和经营制的制度创新，逐步建立以需求为导向的优化卫生资源配置的宏观调控机制；构建与社会主义市场经济体制相适应的、高效、有序的卫生服务体系，实现可及性与公平性的目标，不断促进和提高人民的健康水平。在微观水平上，实行运营机制、激励机制和约束机制的制度创新，培育真正增强卫生机构活力的运营机制，启动充分调动卫生人员的积极性和主观能动性的激励机制，健全规制微观经济主体的约束机制；不断提高卫生服务的质量和效率，更好地满足人民群众的多元化、多层次的卫生保健需要和需求。
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其次，我们应该找到卫生改革的突破口。伴随着近20年的改革历程和理论探索，中国卫生决策者和理论工作者已越来越认识到，在中国卫生改革的进程中，区域卫生规划的制定和实施卫生资源的优化配置，将对卫生体制进行根本性的变革，将彻底改变现有卫生资源的配置与调控机制；由此将使卫生部门固有的问题得到彻底改善。因此，将区域卫生规划和卫生资源配置作为卫生改革的一个关键性突破口，其意义是重大的。区域卫生规划的目标是通过合理配置和优化组合区域内全部卫生资源，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的卫生资源配置机制，建立起有效、公平、经济的卫生服务提供体系。区域卫生规划将确保充分利用法律、经济、行政手段，特别是将充分利用政府投入和规制的杠杆作用，合理配置卫生资源，引导卫生资源合理流动，优化卫生资源，调整存量，控制增量。诸如通过卫生行政部门转变职能，打破隶属关系和所有制界限，逐步实行卫生工作全行业管理。这一举措将真正改变卫生资源与卫生服务的条块管理和各自为政的格局，使多年来的难题彻底解决。可见，区域卫生规划的制定和实施，为卫生发展与改革中的难点问题的解决提供了机遇和广阔的空间。
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从总体上来看，区域卫生规划的制定与实施，是目前卫生事业适应社会主义市场经济体制全面改革的需要，是在迈向新世纪的进程中更好地发挥卫生对国民经济和社会发展保障作用的需要。其意义主要表现在几个方面。第一，区域卫生规划的制定与实施，是在市场经济条件下，我国卫生发展和卫生资源配置与社会主义市场经济体制相适应所进行的有益探索。第二，通过对区域卫生规划的制定与组织实施，是政府真正实现宏观调控、实行政府职能转变的重要手段。第三，区域卫生规划及其配套改革的推进，为全面进行卫生医药体制改革、逐步建立符合区域卫生发展和健康促进的有效、经济、公平的卫生服务新体制提供了良好机遇。第四，通过区域卫生规划，依据人群健康需要和卫生服务需求，对区域内卫生资源进行重新布局与调整；是解决区域卫生资源配置中分配不合理、利用率不高、效率低下等问题，提高区域卫生资源投资效益和效果的根本变革。第五，区域卫生规划的制定，将比较深入、系统地分析卫生发展前景和社会经济发展所赋予的使命和要求。由此，确立区域卫生发展的目标和重点，并选择相应的策略与措施。因此，区域卫生规划的制定与实施，是有利于区域卫生可持续发展、使其充分发挥在国民经济和社会发展中保障作用的战略选择。
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从表面上看，区域卫生规划是一种计划的方法，但是在本质上，它与传统的计划方法在指导思想、着眼点和调控手段上都有着显著的不同。它着眼于卫生发展和卫生资源配置的宏观调控，出发点是为了满足区域人群的健康需要和卫生服务需求，达到增进人群健康的目的；而不是追求服务提供方的机构建设和发展。它将引导区域卫生管理者寻求既公平又高效的卫生资源配置的途径，而不是偏重外延发展和单纯的数量增长。因此，区域卫生规划的制定与实施，不仅有利于促进卫生改革的宏观层次目标的实现，建立以需求为导向的优化卫生资源配置的宏观调控机制；又有利于推动微观层次改革的进程，通过资源的重组与调控，提高资源利用和服务提供的效率。
但是，应该看到，虽然从理论上区域卫生规划的目的与必要性已经取得共识，但如何将理论应用于实践，探索出一条适合中国国情的道路还有待于卫生改革的实践。尤其是如何在真正打破传统的资源配置模式与格局，建立起与社会主义市场经济相适应的卫生资源配置和管理的新机制。
对正处于走向市场经济道路的我国来说，伴随着市场经济体制的逐步建立，应充分发挥市场机制在资源配置中的调节作用。但是，市场机制对资源配置的调节作用，只适用于在一定条件下和一定的领域内。如果条件不具备，就不能单纯依赖这种“看不见的手”的调节作用；必须通过计划和政府干预的宏观调控，发挥“看得见的手”的作用。国内外卫生发展和改革实践已充分证明，对于卫生系统来说，单纯靠市场机制来配置卫生资源，难以实现卫生资源配置的公平性和有效性，必须通过规划这种政府宏观调控的手段，弥补市场失灵所带来的缺陷。因此，应把握好市场机制与政府调控的“度”。并且，无论是采取计划方法还是市场机制，卫生资源的分配与重新布局及其调整，都必须以“需求方”的健康需要和卫生服务需求为依据，而不能从“提供方”的发展要求出发。
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目前我国卫生资源布局不均衡、结构不合理、利用效率不高的问题十分突出，面临着卫生资源存量调整和优化重组的艰巨任务。区域卫生规划就是要解决这些问题，树立起注重质量效益，强调资源共享的新的卫生发展观，彻底改变片面追求投入数量与规模的发展模式。对不符合区域卫生规划的机构、床位、设备、人员等卫生资源进行逐步调整，以满足需要、资源共享、高效利用为导向，采取联合、改制、改组等方式进行调整和合理布局。《指导意见》中已明确提出，卫生部门要转变职能，政事分开，打破医疗机构的行政隶属关系和所有制界限，用法律、行政、经济等手段加强宏观管理，并逐步实行卫生工作全行业管理。并指出采取多种措施调整和控制卫生资源的存量和增量。卫生资源已经供大于求的地区，不再新建或扩建医疗机构；减少过多的床位；进一步提高效率，促进质量。在这方面，全国各省已陆续进行了大胆实践与探索，如辽宁省在全省卫生资源普查和卫生服务需求调查的基础上，根据区域卫生资源配置研究和测算，已实行了卫生资源存量的调整。
在向社会主义市场经济过渡的转型时期，政府的主要职能是合理配置和优化卫生资源。卫生资源的合理配置与优化主要是指区域内全部卫生资源在总量、结构、层次分布上，与居民的健康需要和卫生服务需求相匹配的组合状态。它包括两个方面。第一，区域卫生服务总供给和总需求达到相对平衡的平衡，既不存在供大于求的“过剩”，又没有出现供不应求的“短缺”；第二，区域卫生资源配置的优化，即生产要素的最佳组合，将达到以最少的投入，获得最好的卫生服务产出和最高的健康收益的状态。
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近年来，卫生资源的配置与优化日益成为世界各国卫生改革的出发点和着眼点。在卫生改革的进程中，许多国家已越来越认识到，资源配置既是对过去卫生系统政策和成效反映的结果，又将是未来卫生改革的核心和杠杆。区域卫生规划的重要功能之一就是要利用这一杠杆作用，促进重新定位政府职能和真正转变政府职能。明确新时期政府的职能定位和投资取向，改变政府公共卫生、基本卫生服务和宏观调控与规制职能缺位、对微观经济主体管理政府职能越位的状况，真正做到到位不越位，尽职不失职。实现提高效率，促进公平，保障可及性的目标。通过区域卫生规划的制定与实施，加大政府以需求为导向的资源配置的宏观调控力度，进行卫生资源的优化与重组。即在对卫生资源的合理配置与优化重组的过程中，坚持以需求为导向的基本原则，根据人群的卫生服务需要和需求，确定卫生资源的总量、结构、布局和层次，以及卫生服务机构的规模、比例关系和发展速度。根据地区卫生服务的需要与需求，通过转向、合并、共建、撤消等方式，对卫生资源实行跨部门、跨行业的宏观调控与重组，使卫生资源的配置和卫生服务的供给与卫生服务需求相匹配。
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同时，以“需求方”为导向的资源配置机制，必将促进对卫生服务“供给方”的结构调整，推进构建功能定位、合理分工、层次分明、运营有效的卫生服务体系的进程。 在区域卫生规划的指导下，根据卫生服务需求、主要卫生问题以及卫生资源(总量、结构、功能、层次与布局)的现状，构建总量适度、结构合理、功能定位、层次分明、布局匹配、服务高效的卫生服务体系，对不适应的服务结构进行调整和重组(合、并、停、转、迁的方式)。对功能类似、地理接近的机构转变功能，也可采取迁移或合并的方式。对重复建设、服务不足、资源过剩的机构，采取合并或兼并的方式。对管理不当、效率低下的机构，可通过收购、股份合作、关闭等方式进行调整。对层次与需求不匹配的机构，可通过转向社区卫生服务、预防保健服务的方式进行调整。
并且，区域卫生规划将促进在优先保障基本医疗卫生服务需求的基础上，开发和引导潜在的健康需求，满足人民群众多样化的医疗保健需求。 从关注提供者和供给转向关注需求者和需求上来，根据卫生服务的需要和需求，不断扩大服务领域，调整服务结构，提高服务质量。在优先保障基本医疗卫生服务需求的基础上，开发和引导潜在的健康需求，满足人民群众多样化的医疗保健需求。在城市地区逐步建立和完善社区卫生服务体系，提供方便、及时、高质量、合理费用的医疗、预防、保健、康复和健康促进服务，以适应疾病谱转变的发展趋势，满足老龄化、城市化、工业化的要求。
作者简介：任苒(1954～)，女，大连医科大学卫生管理学院，副院长，卫生经济学教研室，副教授，硕士生导师。
参考文献：
[1] 任 苒.区域卫生规划的目标与原则[C].区域卫生规划论文集，国家发展计划委员会社会发展司，北京：中国计划出版社，1999.
[2] 国务院.关于城镇医药卫生体制改革的指导意见，2000.
收稿日期：2000-04-11
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单位：任苒(大连医科大学，辽宁 大连 116033)
关键词：
医学与哲学000504分类号：R-012 文献标识码：A 文章编号：1002-0772(2000)05-0008-03
最近，国务院办公厅转发的卫生部等八部委《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，对区域卫生规划和卫生资源配置作了重要阐述。提出要实行卫生工作全行业管理，积极实施区域卫生规划，用法律、行政、经济等手段加强宏观管理；并提出要加强卫生资源配置的宏观管理。国务院在决定建立城镇职工基本医疗保险制度的同时，提出进行城镇医药卫生体制的改革，不仅指明了未来若干年医药卫生体制改革的方向和指导原则，同时也将推动多年来卫生发展与改革难点的有所突破和深层次问题的彻底解决。因此，我们应该抓住这一促进卫生改革与发展的大好机遇。
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怎样理解和实施《指导意见》，推动卫生改革与发展的进程？怎样实现其提出的目标？需要我们抓住机遇，明确目标，理清思路，确定重点，才能推动卫生改革步伐，使其进入一个新的发展阶段。当前，我们应在了解和遵循卫生事业发展的规律与特点的基础上，从目前卫生系统最急需解决的重大问题和未来几年将面临的挑战入手，以我国宏观经济体制改革目标和对医药卫生体制改革的要求为背景，以卫生事业发展的内在规律和特点为依据，吸取经验和教训，确立在这一历史时期卫生发展的思路与对策；尤其是应正确认识在社会主义市场条件下卫生发展的思路和卫生改革的方向与突破口。
首先，我们应确立具有可持续发展前景的中国卫生改革的总体目标。在宏观层次上，更好地实现卫生服务的宗旨，实行所有制和经营制的制度创新，逐步建立以需求为导向的优化卫生资源配置的宏观调控机制；构建与社会主义市场经济体制相适应的、高效、有序的卫生服务体系，实现可及性与公平性的目标，不断促进和提高人民的健康水平。在微观水平上，实行运营机制、激励机制和约束机制的制度创新，培育真正增强卫生机构活力的运营机制，启动充分调动卫生人员的积极性和主观能动性的激励机制，健全规制微观经济主体的约束机制；不断提高卫生服务的质量和效率，更好地满足人民群众的多元化、多层次的卫生保健需要和需求。
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其次，我们应该找到卫生改革的突破口。伴随着近20年的改革历程和理论探索，中国卫生决策者和理论工作者已越来越认识到，在中国卫生改革的进程中，区域卫生规划的制定和实施卫生资源的优化配置，将对卫生体制进行根本性的变革，将彻底改变现有卫生资源的配置与调控机制；由此将使卫生部门固有的问题得到彻底改善。因此，将区域卫生规划和卫生资源配置作为卫生改革的一个关键性突破口，其意义是重大的。区域卫生规划的目标是通过合理配置和优化组合区域内全部卫生资源，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的卫生资源配置机制，建立起有效、公平、经济的卫生服务提供体系。区域卫生规划将确保充分利用法律、经济、行政手段，特别是将充分利用政府投入和规制的杠杆作用，合理配置卫生资源，引导卫生资源合理流动，优化卫生资源，调整存量，控制增量。诸如通过卫生行政部门转变职能，打破隶属关系和所有制界限，逐步实行卫生工作全行业管理。这一举措将真正改变卫生资源与卫生服务的条块管理和各自为政的格局，使多年来的难题彻底解决。可见，区域卫生规划的制定和实施，为卫生发展与改革中的难点问题的解决提供了机遇和广阔的空间。
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从总体上来看，区域卫生规划的制定与实施，是目前卫生事业适应社会主义市场经济体制全面改革的需要，是在迈向新世纪的进程中更好地发挥卫生对国民经济和社会发展保障作用的需要。其意义主要表现在几个方面。第一，区域卫生规划的制定与实施，是在市场经济条件下，我国卫生发展和卫生资源配置与社会主义市场经济体制相适应所进行的有益探索。第二，通过对区域卫生规划的制定与组织实施，是政府真正实现宏观调控、实行政府职能转变的重要手段。第三，区域卫生规划及其配套改革的推进，为全面进行卫生医药体制改革、逐步建立符合区域卫生发展和健康促进的有效、经济、公平的卫生服务新体制提供了良好机遇。第四，通过区域卫生规划，依据人群健康需要和卫生服务需求，对区域内卫生资源进行重新布局与调整；是解决区域卫生资源配置中分配不合理、利用率不高、效率低下等问题，提高区域卫生资源投资效益和效果的根本变革。第五，区域卫生规划的制定，将比较深入、系统地分析卫生发展前景和社会经济发展所赋予的使命和要求。由此，确立区域卫生发展的目标和重点，并选择相应的策略与措施。因此，区域卫生规划的制定与实施，是有利于区域卫生可持续发展、使其充分发挥在国民经济和社会发展中保障作用的战略选择。
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从表面上看，区域卫生规划是一种计划的方法，但是在本质上，它与传统的计划方法在指导思想、着眼点和调控手段上都有着显著的不同。它着眼于卫生发展和卫生资源配置的宏观调控，出发点是为了满足区域人群的健康需要和卫生服务需求，达到增进人群健康的目的；而不是追求服务提供方的机构建设和发展。它将引导区域卫生管理者寻求既公平又高效的卫生资源配置的途径，而不是偏重外延发展和单纯的数量增长。因此，区域卫生规划的制定与实施，不仅有利于促进卫生改革的宏观层次目标的实现，建立以需求为导向的优化卫生资源配置的宏观调控机制；又有利于推动微观层次改革的进程，通过资源的重组与调控，提高资源利用和服务提供的效率。
但是，应该看到，虽然从理论上区域卫生规划的目的与必要性已经取得共识，但如何将理论应用于实践，探索出一条适合中国国情的道路还有待于卫生改革的实践。尤其是如何在真正打破传统的资源配置模式与格局，建立起与社会主义市场经济相适应的卫生资源配置和管理的新机制。
对正处于走向市场经济道路的我国来说，伴随着市场经济体制的逐步建立，应充分发挥市场机制在资源配置中的调节作用。但是，市场机制对资源配置的调节作用，只适用于在一定条件下和一定的领域内。如果条件不具备，就不能单纯依赖这种“看不见的手”的调节作用；必须通过计划和政府干预的宏观调控，发挥“看得见的手”的作用。国内外卫生发展和改革实践已充分证明，对于卫生系统来说，单纯靠市场机制来配置卫生资源，难以实现卫生资源配置的公平性和有效性，必须通过规划这种政府宏观调控的手段，弥补市场失灵所带来的缺陷。因此，应把握好市场机制与政府调控的“度”。并且，无论是采取计划方法还是市场机制，卫生资源的分配与重新布局及其调整，都必须以“需求方”的健康需要和卫生服务需求为依据，而不能从“提供方”的发展要求出发。
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目前我国卫生资源布局不均衡、结构不合理、利用效率不高的问题十分突出，面临着卫生资源存量调整和优化重组的艰巨任务。区域卫生规划就是要解决这些问题，树立起注重质量效益，强调资源共享的新的卫生发展观，彻底改变片面追求投入数量与规模的发展模式。对不符合区域卫生规划的机构、床位、设备、人员等卫生资源进行逐步调整，以满足需要、资源共享、高效利用为导向，采取联合、改制、改组等方式进行调整和合理布局。《指导意见》中已明确提出，卫生部门要转变职能，政事分开，打破医疗机构的行政隶属关系和所有制界限，用法律、行政、经济等手段加强宏观管理，并逐步实行卫生工作全行业管理。并指出采取多种措施调整和控制卫生资源的存量和增量。卫生资源已经供大于求的地区，不再新建或扩建医疗机构；减少过多的床位；进一步提高效率，促进质量。在这方面，全国各省已陆续进行了大胆实践与探索，如辽宁省在全省卫生资源普查和卫生服务需求调查的基础上，根据区域卫生资源配置研究和测算，已实行了卫生资源存量的调整。
在向社会主义市场经济过渡的转型时期，政府的主要职能是合理配置和优化卫生资源。卫生资源的合理配置与优化主要是指区域内全部卫生资源在总量、结构、层次分布上，与居民的健康需要和卫生服务需求相匹配的组合状态。它包括两个方面。第一，区域卫生服务总供给和总需求达到相对平衡的平衡，既不存在供大于求的“过剩”，又没有出现供不应求的“短缺”；第二，区域卫生资源配置的优化，即生产要素的最佳组合，将达到以最少的投入，获得最好的卫生服务产出和最高的健康收益的状态。
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近年来，卫生资源的配置与优化日益成为世界各国卫生改革的出发点和着眼点。在卫生改革的进程中，许多国家已越来越认识到，资源配置既是对过去卫生系统政策和成效反映的结果，又将是未来卫生改革的核心和杠杆。区域卫生规划的重要功能之一就是要利用这一杠杆作用，促进重新定位政府职能和真正转变政府职能。明确新时期政府的职能定位和投资取向，改变政府公共卫生、基本卫生服务和宏观调控与规制职能缺位、对微观经济主体管理政府职能越位的状况，真正做到到位不越位，尽职不失职。实现提高效率，促进公平，保障可及性的目标。通过区域卫生规划的制定与实施，加大政府以需求为导向的资源配置的宏观调控力度，进行卫生资源的优化与重组。即在对卫生资源的合理配置与优化重组的过程中，坚持以需求为导向的基本原则，根据人群的卫生服务需要和需求，确定卫生资源的总量、结构、布局和层次，以及卫生服务机构的规模、比例关系和发展速度。根据地区卫生服务的需要与需求，通过转向、合并、共建、撤消等方式，对卫生资源实行跨部门、跨行业的宏观调控与重组，使卫生资源的配置和卫生服务的供给与卫生服务需求相匹配。
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同时，以“需求方”为导向的资源配置机制，必将促进对卫生服务“供给方”的结构调整，推进构建功能定位、合理分工、层次分明、运营有效的卫生服务体系的进程。 在区域卫生规划的指导下，根据卫生服务需求、主要卫生问题以及卫生资源(总量、结构、功能、层次与布局)的现状，构建总量适度、结构合理、功能定位、层次分明、布局匹配、服务高效的卫生服务体系，对不适应的服务结构进行调整和重组(合、并、停、转、迁的方式)。对功能类似、地理接近的机构转变功能，也可采取迁移或合并的方式。对重复建设、服务不足、资源过剩的机构，采取合并或兼并的方式。对管理不当、效率低下的机构，可通过收购、股份合作、关闭等方式进行调整。对层次与需求不匹配的机构，可通过转向社区卫生服务、预防保健服务的方式进行调整。
并且，区域卫生规划将促进在优先保障基本医疗卫生服务需求的基础上，开发和引导潜在的健康需求，满足人民群众多样化的医疗保健需求。 从关注提供者和供给转向关注需求者和需求上来，根据卫生服务的需要和需求，不断扩大服务领域，调整服务结构，提高服务质量。在优先保障基本医疗卫生服务需求的基础上，开发和引导潜在的健康需求，满足人民群众多样化的医疗保健需求。在城市地区逐步建立和完善社区卫生服务体系，提供方便、及时、高质量、合理费用的医疗、预防、保健、康复和健康促进服务，以适应疾病谱转变的发展趋势，满足老龄化、城市化、工业化的要求。
作者简介：任苒(1954～)，女，大连医科大学卫生管理学院，副院长，卫生经济学教研室，副教授，硕士生导师。
参考文献：
[1] 任 苒.区域卫生规划的目标与原则[C].区域卫生规划论文集，国家发展计划委员会社会发展司，北京：中国计划出版社，1999.
[2] 国务院.关于城镇医药卫生体制改革的指导意见，2000.
收稿日期：2000-04-11
, http://www.100md.com