目录

    1

    导 论

    1.1 地方政府与中国经济增长之谜

    1.2 地方政府的独特地位

    1.3 从政府激励到官员激励

    1.4 研究问题与主要内容

    2

    行政发包制

    2.1 中国政府间关系的特征：文献回顾

    2.2 行政发包制：定义与特征

    2.3 历史原型

    2.4 新中国成立以来的演变

    2.5 行政发包程度和范围的决定因素

    2.6 作为一种理想类型的行政发包制3

    转型中的地方分权

    3.1 改革之前中央和地方关系

    3.2 改革开放以来的地方分权

    3.3 条块关系与项目制分析

    3.4 县乡基层政府间的关系：历史演变

    4

    转型中的财政分成

    4.1 改革之前中央与地方的财政关系

    4.2 解析1978年之前的财政分成体制

    4.3 财政包干、分税制与新一轮财政改革

    4.4 预算外财政

    4.5 省以下政府间的财政分成

    5

    政治锦标赛

    5.1 定义、特征和实施条件

    5.2 政治锦标赛的激励效应及其局限5.3 从毛泽东时代到邓小平时代

    5.4 干部交流制度及其影响

    5.5 “官场+市场”模式

    6

    中国特色的政经互动

    6.1 “层层加码”现象

    6.2 官员中期排名与地区增长

    6.3 政治商业周期

    6.4 官员年龄与银行信贷

    6.5 土地财政与“经营城市”

    7

    区域经济竞争与合作

    7.1 地方保护主义、重复建设和恶性竞争

    7.2 被忽略的角落：行政区交界地区的经济发展问题

    7.3 地方官员的激励与合作：理论及其解释

    7.4 区域“抱团竞争”8

    从政企关系到官商关系

    8.1 地方政府与国有企业：历史与现实

    8.2 地方政府与国有企业：理论分析

    8.3 地方政府与乡镇企业的兴衰

    8.4 从政企关系到官商关系

    8.5 政商环境的地区差异：理论假说及其证据

    9

    当行政发包制遇上政治锦标赛

    9.1 纵向发包和横向竞争

    9.2 “集权—分权”悖论及其解释

    9.3 政府层级间的“责任状”和“数目字管理”

    9.4 中国经济增长的政治经济学

    9.5 国家治理能力的强与弱

    10

    政府治理的改革

    10.1 问题与挑战10.2 政府治理的转型

    10.3 政府治理的现代化

    附录：政府内部的激励与治理理论

    参考文献

    CONTENTS

    1

    Introduction

    1.1 Local Governments and China's Growth Miracle

    1.2 Special Status of Local Governments in the Chinese

    Political Hierarchy

    1.3 From Government Incentives to Officials' Incentives

    1.4 The Plan of the Book

    2

    Administrative Subcontract

    2.1 Characteristics of China's Intergovernmental Relations:

    Literature Review2.2 Administrative Subcontract: Definition and Features

    2.3 Ancient Prototype

    2.4 The Evolution of Administrative Subcontract in the PRC

    2.5 Determinants of the Scope and Extent of Administrative

    Subcontract

    2.6 Administrative Subcontract as an Ideal Type

    3

    Regional Decentralization in Transition

    3.1 Central-Local Relations in the Pre-Reform Era

    3.2 Regional Decentralization since Economic Reforms

    3.3 Anaysis of the Tiao -Kuai Structure and the Project

    System

    3.4 The County-Township Relations: Historical Perspective

    4

    Fiscal Sharing in Transition

    4.1 Central-Local Fiscal Relations in the Pre-Reform Era

    4.2 Fiscal Incentives and Commitment Problem in the

    Traditional System: Further Analysis4.3 Fiscal Contracting，Tax-Sharing Reforms and Recent Wave

    of Fiscal Reform

    4.4 Extra-Budgetary Funds

    4.5 Subnational Fiscal Relations

    5

    Political Tournaments

    5.1 Political Tournaments: Basic Description

    5.2 Political Tournament as an Incentive Scheme

    5.3 Transitions from Mao Zedong to Deng Xiaoping

    5.4 Cadre Lateral Transfers and Their Impacts

    5.5 A Tale of Dual Markets: Breaucratic and Economic Markets

    6

    A Tale of Dual Markets: Politics and Markets， Chinese Style

    6.1 Top-Down Acceleration of Growth Targets

    6.2 Interim Rank and Regional Economic Growth

    6.3 Political Business Cycle

    6.4 City Leader's Age and Bank Lending

    6.5 Land Finance and Managing Cities7

    A Tale of Dual Markets: Inter-Regional Competition and

    Cooperation

    7.1 Local Protectionism，Duplicative Investment and Excessive

    Competition

    7.2 The Ignored Corners:Economic Development in the Border

    Regions of Administrative Districts

    7.3 The Cooperation among Local Leaders: Theoretical Analysis

    7.4 “Cooperative Competition” in Regional Interactions

    8

    A Tale of Dual Markets: Local Government-Business Relations

    8.1 Local Governments and State-Owned Enterprises: Past and

    Present

    8.2 Local Governments and State-Owned Enterprises:

    Theoretical 8.5 Variations in Investment Climate across Regions:

    Hypotheses and Evidence

    9

    Administrative Subcontract Meets Political Tournament

    9.1 Vertical Subcontracting and Horizontal Competition

    9.2 The Centralization-Decentralization Paradox in China's

    Political System

    9.3 Intergovernmental “Responsibility Contracts” and

    “Managing by Numbers”

    9.4 Political Economy of China's Growth Puzzle

    9.5 Weaknesses and Strengths of China's State Capacity

    10

    Reforming China's Government Governance

    10.1 Problems and Challenges

    10.2 Transition in the Government Governance

    10.3 Modernization of Government Governance

    Appendix:Incentives ， Organizations and Governance in the

    Government Sector: Theoretical BackgroundReferences

    主编的话

    上世纪80年代，为了全面地、系统地反映当代经济学的全貌及其进

    程，总结与挖掘当代经济学已有的和潜在的成果，展示当代经济学新

    的发展方向，我们决定出版“当代经济学系列丛书”。

    “当代经济学系列丛书”是大型的、高层次的、综合性的经济学术理

    论丛书。它包括三个子系列：(1)当代经济学文库；(2)当代经济

    学译库；(3)当代经济学教学参考书系。本丛书在学科领域方面，不

    仅着眼于各传统经济学科的新成果，更注重经济学前沿学科、边缘学

    科和综合学科的新成就；在选题的采择上，广泛联系海内外学者，努

    力开掘学术功力深厚、思想新颖独到、作品水平拔尖的著作。“文

    库”力求达到中国经济学界当前的最高水平；“译库”翻译当代经济

    学的名人名著；“教学参考书系”主要出版国内外著名高等院校最新

    的经济学通用教材。

    20多年过去了，本丛书先后出版了200多种著作，在很大程度上推动了

    中国经济学的现代化和国际标准化。这主要体现在两个方面：一是从

    研究范围、研究内容、研究方法、分析技术等方面完成了中国经济学

    从传统向现代的转轨；二是培养了整整一代青年经济学人，如今他们

    大都成长为中国第一线的经济学家，活跃在国内外的学术舞台上。

    为了进一步推动中国经济学的发展，我们将继续引进翻译出版国际上

    经济学的最新研究成果，加强中国经济学家与世界各国经济学家之间

    的交流；同时，我们更鼓励中国经济学家创建自己的理论体系，在自

    主的理论框架内消化和吸收世界上最优秀的理论成果，并把它放到中

    国经济改革发展的实践中进行筛选和检验，进而寻找属于中国的又面

    向未来世界的经济制度和经济理论，使中国经济学真正立足于世界经

    济学之林。我们渴望经济学家支持我们的追求；我们和经济学家一起瞻望中国经

    济学的未来。

    2014年1月1日

    献给我的父亲

    第 二 版 前 言

    承蒙读者厚爱，书几年前即已售完。出版社希望将此书收录入“当代

    经济学系列丛书”，问我是否愿意趁机做些修订，我欣然允诺。然

    而，我很快发现时间远比想象的要少，修订工作时断时续，前后花费

    近三年才终于完成。

    说起来是修订，其实是重写。除了原来的基本观点、分析架构大体不

    变之外，书的绝大多数章节都有较大幅度的修改和补充。自从2008年

    第一版问世以来，围绕着中国官员激励和政府治理这条主线我自己做

    了许多后续的研究，国内外学术界也涌现了一系列新的研究成果，在

    修订过程中我尽可能将最新的研究进展吸收进来。

    就我自己而言，首先是沿着政治锦标赛的研究思路进行了一系列的拓

    展式研究，比如“层层加码”现象分析，地区间投资的空间效应，官员动态锦标赛，省交界地带的贫困问题，官员特征对地区投资、银行

    信贷的影响，政治商业周期、政治预算周期，“大跃进”时期与改革

    开放时期两个政治锦标赛的比较。在政治锦标赛的概念基础上我又进

    一步提出了“官场+市场”的分析视角，探讨了官场竞争与市场竞争之

    间的映射关系和互动模式。我认为，过去30年“官场+市场”的双层竞

    争模式驱动了中国经济的高速增长，塑造了中国独具特色的政经结

    构、市场经济和政商关系。基于这个视角，我区分了制度化的政企关

    系(比如地方政府与国有企业之间)与极具人格化的官商关系(如地

    方官员与民营企业家之间)的不同性质，以此为线索考察了过去30年

    从政企关系到官商关系的演变过程。我也把中国政府与市场的关系特

    征与东亚模式(如“日本股份公司”)、“发展型国家”等概念类型

    进行了对比，提出了“竞争性地方股份公司”的概括。

    修订过程中改动最多的部分是行政发包制理论。在书的第一版提出这

    个概念的时候，我自信还是抓住了一些契合中国政府间关系的有趣而

    独特的现象，但是在分析层面上，不得不说它还是一个比较粗糙和模

    糊的知识想象。经过多年的反刍和推敲，特别是2012年以来我相继完

    成了几篇关于行政发包制的研究论文，行政发包制作为一种理想类型

    和分析理论终于有所突破和进步。从这个理论出发，我们可以更清晰

    地定义中国传统行政治理的特征，从而更准确地观察和识别过去20年

    来中国政府治理所经历的各项变革及其协同性、系统性和驱动力。我

    还尝试对条块关系和时下流行的项目制做了一些解析。不仅如此，行

    政发包制与政治锦标赛还更加有机地结合在一起，用于揭示中国国家

    治理能力的强项与弱项，地方政府内部的“帮助之手”与“掠夺之

    手”以及定义政府内部发包的组织边界。

    关于中国官员激励与政府治理的特征和机制，学术界并不缺乏观察和

    相关研究，缺乏的是一种相对简洁、统一的理论，以便组织、梳理各

    式各样的观察现象并揭示其背后的相关性和一致性。这些年来，我一

    直在追寻这样的理论，本书就是对这个探索历程的忠实记录，希望可

    以为学术界起到抛砖引玉的作用。

    感谢格致出版社的钱敏编辑，她的耐心细致和专业精神令人印象深

    刻。我的相关研究得到了国家自然科学基金面上项目的资助(项目批

    准号70973004)，本书的修订也得到了我的学生吴敏、曹光宇的热情

    协助，一并致谢。最后还是要感谢我的家人。本书从最初问世到修订见证了女儿文文的

    成长，也夺去了许多应该陪伴她的时光，对于后者我深感愧疚。我这

    些年专注于研究与工作，如果没有妻子和女儿的理解和支持是难以想

    象的，在此特别感谢她们。

    周黎安

    北京大学光华管理学院

    2016年11月5日

    前 ? ? 言

    回顾中国过去的30年，中国经济的迅速崛起几乎超出了所有人的预

    期。对于一个30年前还是商品高度匮乏、人民生活水平低下、国民经

    济到了崩溃边缘的人口大国，30年后国内生产总值(GDP)已经名列世

    界第四，平均年增长率接近10%，而这一切又发生在一个发展中的社

    会主义国家。这个事实首先令西方学者和观察家感到困惑。西方人的

    这种困惑在20世纪70年代曾经出现过，那一次是日本经济的崛起。西

    方人短时间内无法接受一个非西方国家能够在经济上与西方世界最发

    达的国家平起平坐，之后经过相当一段时间才终于在心理上接纳了这

    位东亚的新成员。这一次中国之崛起在思想和价值方面所带来的冲击

    波，我相信，远比日本崛起来得大，因为中国不仅是一个非西方国

    家，而且还是一个在政治和经济体制上与西方国家有着重大区别的国

    家。

    平心而论，中国经济的奇迹对于中国人来说同样难以置信。如果说西

    方人的困惑在于他们不了解中国，而中国人的困惑则在于我们太了解

    中国。我们太熟悉中国政治和经济体制当中的各种弊端，我们太熟悉

    中国技术的落后，我们太熟悉中国人均资源的匮乏。打一个夸张一点

    的比喻，中国经济就如同一辆在高速公路上飞速奔跑的旧车，西方人

    作为局外人不理解为什么这么旧的车还能够一路高速行驶，认为里面

    一定有神秘装置；而坐在车内的中国人，发现满车的装置简陋不堪，心里也禁不住老犯嘀咕：这么旧的车为什么还能够一路狂奔？这种普遍的困惑说明，关于大国崛起的起因，关于经济增长的条件和

    机制，关于中国经济的奇迹，我们知道的还是太少。我们需要重新审

    视中国的过去，重新认识和估价中国经济、政治和其他制度所包含的

    独特因素，正是这些因素使得中国经济在相对短暂的时期内迅速起

    飞。

    本书就是理解中国行政体制中所包含的独特因素的一种尝试，它记录

    了我个人关于中国地方官员的激励与政府治理问题的一些观察和思

    考。我试图把中国经济的高速增长及其长期积累的各种问题与中国地

    方官员的激励和政府治理的独特制度联系起来。在整本书里，我想强

    调的是，中国当今地方官员的激励和治理模式的一些重要特征一直蕴

    涵在两千多年以来中国传统的官僚体制之中。无论是毛泽东还是邓小

    平，他们的施政理念都是最大限度地激活和发展这些特征，以推动中

    国的经济发展，然而结局却大不相同。近年来中国所发生的一系列变

    化又使得中国地方政府治理模式面临前所未有的挑战，并且正在经历

    着艰难而重要的转型。我们需要在一个系统的理论框架下去理解中国

    政府治理的过去和正在发生的变化。在中国改革开放30年之际，国内

    许多学者都在对中国这30年所走过的历程进行反思和总结。本书就算

    是我个人的一个反思和总结吧。

    我在读博士期间开始对中国地方官员的激励和行为感兴趣。回国以后

    便有心写一本关于地方官员的书。这些年来，平时不仅跟踪和研读相

    关文献，每日浏览新闻和闲书时也格外关注与地方政府有关的内容。

    本书一部分内容来自过去的积累和近年来发表的一些相关的学术论

    文，但更多的内容是最近一年来的研究成果。

    说起来只是一本小书问世，在整理自己所欠付的学术“债务”时发

    现，需要鸣谢的师长友人可以拉出一个长长的名单。虽然无法一一列

    举，但首先需要特别感谢的是我在斯坦福大学的导师青木昌彦教授。

    青木教授不仅在博士论文写作期间给予我无数细心的指点、评论和建

    议，毕业以后也一直鼓励我继续从事地方官员激励的研究，每次见面

    都会问及研究进展，并提出富有建设性的意见和建议。我从另外两位

    导师B.Douglas Bernheim和Antonio Rangel身上受益同样巨大，他们

    严谨、犀利和深邃的思想给我留下深刻印象。在斯坦福大学经济系求

    学期间有幸得到钱颖一教授耳提面命的教诲，亲眼目睹和见证了他的

    诸多经典论文的生产过程。我对中国地方官员问题的浓厚兴趣在很大

    程度上就来自于他的开创性工作和平时无数次的讨论和交流。钱老师

    对我的学术影响之深在本书可以得到很好的印证。我想借此机会感谢我的合作者李宏彬和陈烨，我们在一起合作完成的

    论文成为本书的一个重要基础。在本书完稿之前曾有机会向香港中文

    大学的车嘉华讨教，受益匪浅。实际上在过去十年间我们围绕着本书

    的主题就曾有过数次深入交流，令我收获很大。

    本书关于“行政逐级发包制”和“政治锦标赛模式”的部分内容2007

    年8月至11月间分别在天则经济研究所、复旦大学社会主义市场经济研

    究中心、浙江大学民营经济研究中心宣讲过，对于张曙光教授、张军

    教授和史晋川教授的盛情邀请以及与会者许多富有启发性的评论和建

    议，在此一并致谢。

    在过去六年的时间里，我所在的工作单位——北京大学光华管理学院

    提供了良好的学术环境和氛围，尤其是应用经济系的同事和学生给了

    我很多的支持和鼓励。如果没有这样一个可以安心做学问的环境和同

    事之间频繁的思想交流，很难想象我会有信心从事本书的研究。我想

    特别感谢张维迎、蔡洪滨、陈玉宇这些年来对我研究工作的鼎力支

    持、合作和鼓励。另外，我的一些学生为本书的研究和写作提供了各

    式各样的热情协助，从数据收集到材料的准备，特别值得提及的是陈

    永伟、杨殊威、陶靖和余婧文同学的辛勤投入。

    我也要特别感谢上海世纪出版集团社长陈昕先生和复旦大学新政治经

    济学研究中心的史正富教授，他们联袂主编“中国改革30年研究丛

    书”，使我有机会参与这个意义非凡的课题研究项目。今年四月份在

    北京召开了丛书中期报告会，陈平、肖耿、陈昕、史正富等诸位教

    授、专家对本书的初稿提出了中肯和令人鼓舞的评论和建议。格致出

    版社的钱敏女士为本书做了出色的编辑工作，认真仔细地核对文献，校正文字，使本书避免了许多不该有的错误。

    近三年来，我在地方官员的激励和行为方面的研究得到了国家自然科

    学基金面上项目的资助(项目批准号70573008)，本书也是该项研究

    的一个阶段性成果，特此感谢。

    最后应该感谢我的家庭。因为忙于写书和其他的教学研究工作，无暇

    照顾家庭，两年来妻子带着幼小的女儿文文一直远在哈尔滨，我岳

    父、岳母为照顾文文倾注了大量的心血，他们默默的牺牲和奉献令我

    感激不尽。我猜想，两岁的女儿最不能理解的也许就是爸爸总是出现

    一段时间就神秘地不见了，希望以后能够向她解释明白。周黎安

    2008年10月于北京大学

    ABSTRACT

    Starting from a poor, planning, nearly bankrupt economy in

    the late 1970s, China has emerged as a world economic

    superpower over the past three decades. China's economic

    miracle has profoundly challenged the conventional wisdom

    that property rights protection, an independent legal system,and a democratic government with checks and balances are

    requisite to support long-term growth. By international

    standards, China has a low ranking in the supply of all these

    institutional fundamentals. However, the sustainability of

    China's high economic growth has been threatened by a host of

    attendant problems and challenges, including environmental

    pollution, alarming income inequality and regional disparity,under-funded social security, and bureaucratic corruption.

    This book analyzes the institutional sources of China's high

    and sustained economic growth, as well as its downsides,using a unified conceptual framework focused on the

    incentives of local officials and government governance.

    As an introduction to the entire book, Chapter 1 links the

    puzzle of China's growth miracle with the critical and

    positive role played by China's local governments. It

    elaborates on the special status of local governments in the

    Chinese political system and their unique contributions to

    China's economic reforms and development. In line with the

    literature's clarion call for“getting incentives right”in

    addition to“getting prices right”, Chapter 1 highlights the

    importance of“getting government incentives right”in

    understanding China's miraculous catch-up over the past three

    decades.Our analysis of Chinese local governments is based upon two

    important theoretical concepts. One is administrative

    subcontracting , which will be addressed in Chapter 2, and

    the other is political tournament , which will be discussed

    in Chapter 5. Chapter 2 demonstrates the value and

    significance of administrative subcontracting in

    characterizing China's intergovernmental relations and their

    evolution from ancient times. Instead of adopting a Weberian

    bureaucracy, Chinese intergovernmental relations have long

    followed a top-down subcontracting practice: the central

    government subcontracts virtually all administrative

    functions and public services to the intermediate subordinate

    government, and the latter further subcontracts all of these

    functions and services down to the next level of government,all the way down to the bottom-level local governments, such

    as counties or townships. By so doing, the central government

    specializes in major decision-making and monitoring and saves

    itself from routine micromanagement, and the middle-level

    local governments are mainly monitors of the lower-level

    governments. The lowest-level governments(counties and

    townships) are responsible for providing all essential public

    goods, no matter whether they are national or local in

    nature. In stark contrast with Weberian bureaucracy,administrative subcontracting features the de facto power of

    subcontractors(i.e. lower-level governments), fiscal or

    budget subcontracting with significant self-finance, and

    outcome-oriented evaluations. Chapter 2 examines in detail

    how the practices of“ sequential administrative

    subcontracting ”and“ territory management ”were

    established and developed in ancient times and later evolved

    in the era of the People's Republic of China, ranging from

    the planned economy regime to the post-reform regime. Some

    fundamental shifts in the traditional system occurred until

    the late 1990s in order to correct serious problems created

    by administrative subcontracting. We also discuss some

    determinants of the scope and extent of administrative

    subcontracting, highlighting the important role of monitoringcosts, fiscal constraints, and governance risks. Finally we

    strive to establish administrative subcontracting as an ideal

    type differentiated from administrative decentralization, M-

    form organization, and government outsourcing.

    Chapter 3 provides a historical overview of the successive

    waves of decentralization since 1958 and in particular the

    devolution of central authority since the beginning of

    economic reforms. This chapter seeks to describe and analyze

    the evolution of sequential administrative subcontracting and

    territorial management over the history of the People's

    Republic of China. Even during the planned economy regime,China maintained a much more decentralized economy than the

    Soviet model. Moreover, local governments played very

    important roles in economic planning and materials

    distribution, thanks to conscious and persistent efforts by

    Mao Zedong to weaken the control of the central ministries

    and empower local leaders. Since the advent of economic

    reforms in the late 1970s, China's decentralization has gone

    much further but featured a gradualist approach that started

    with freeing coastal areas from central control. Chapter 3

    explores in detail the reasons why both Mao Zedong and Deng

    Xiaoping favored regional decentralization even though their

    economic regimes were so different, and why these reforms

    fared so differently in terms of their economic performances.

    It also elaborates on some recent developments in central-

    local relations and their implications, such as the vertical

    centralization of banking, taxation, and customs at the

    central level and of product quality regulation, land

    management, and other issues at the provincial level.

    Chapter 4 focuses on the evolution of central-local fiscal

    sharing since 1949 and its underlying logic. In contrast to

    the common perception, China's central-local fiscal relations

    in the pre-reform period displayed a significant degree of

    fiscal decentralization and subcontracting. Fiscal

    subcontracting refers to a fiscal sharing relation whereby a

    higher-level government certifies and fixes the expenditureobligations of lower-level governments, and if these lower-

    level governments can generate more revenues than the

    certified budgetary expenditures, then they can keep the

    remainder or a large proportion of it. The popularity of

    fiscal subcontracting between governments at different levels

    in a centralized planning regime can be understood by the

    necessity to support top-down administrative subcontracting

    arrangements, and to incentivize local governments to

    generate revenue and minimize expenditures. The fiscal

    contracting reforms started in the early 1980s represented an

    important extension of previous fiscal subcontracting

    relations in the planning regime. Under the new fiscal

    contracting system, local governments essentially became

    residual claimants of locally-generated revenues, and they

    gained increased autonomy over budgetary expenditures. While

    tax-sharing reforms initiated in 1994 substantially increased

    the center's fiscal authority, China's intergovernmental

    fiscal relations still maintained some basic features of

    traditional fiscal sharing, especially at subnational levels.

    Chapter 4 also discusses the role of extra-budgetary funds in

    China's local public finance as well as the current situation

    of intergovernmental fiscal relations at subnational levels.

    Chapter 5 outlines an important governance mechanism deeply

    rooted in China's traditional political system—“political

    tournaments”, that is, competition among same-ranked local

    leaders in different regions for promotion to a position of

    higher rank. China's miraculous economic take-off occurred

    when promotion tournaments shifted their focus from political

    loyalty-based competition during the Mao era to economic-

    performance-based competition during the Deng era. Chapter 5

    lists several preconditions which make China particularly

    suitable for applying growth performance-based promotion

    tournaments as an incentive scheme, such as: the centralized

    personnel control system, the lock-in effect in local

    officials careers, the M-form organization of the economy,and the multiple layers of territorial administration. It

    discusses the transition in political tournaments from theMao regime to the Deng regime in detail. The performance-

    based promotion tournaments provide a vital ingredient for

    China's growth miracle. We also discuss the limitations of

    political tournaments as an incentive system when promotion

    becomes very difficult for most bureaucrats, especially at

    the lower levels of the administrative hierarchy. The last

    section explores the implications of a tale of dual markets

    created by performance-based tournaments, namely the

    interaction and bundling between political markets for local

    leaders and commercial markets for firms. Given promotion

    tournaments, market competition among firms located in

    various jurisdictions affects the economic performance of

    local leaders, while political competition among local

    leaders affects their efforts to support local firms in their

    jurisdictions to win in market competition.

    Chapters 6—8 extend the analysis of the“dual markets

    model”proposed in Chapter 5 to reveal the political economy

    logic of China's economic growth model. Chapter 6 looks at

    the interaction between politics and markets, Chinese style.

    We document the interesting phenomenon of“top-down

    acceleration of growth targets”appearing in China's five-

    year plans at both central and local levels over the past

    three decades. We then link this phenomenon to the

    simultaneous promotion tournaments at different hierarchical

    levels. Chapter 6 also analyzes several other interesting

    issues. First, it examines the incentives of local leaders in

    a dynamic tournament setting, where an interim ranking of GDP

    growth across rival regions affects the incentive of local

    leaders to promote the current year's GDP growth. Second, we

    present evidence on the presence of a political business

    cycle in China and find statistically significant

    correlations between local leaders' age and investment

    growth, and between local Party congresses and resource

    misallocation in manufacturing. Finally, we find that city

    leaders' age significantly affects bank lending growth and

    performance; the peak of this effect appears between the agesof 54 and 55 when city leaders are close to the termination

    of their authority.

    Chapter 7 analyzes the impact of local officials' promotion

    incentives on interregional competition and cooperation.

    There is a great deal of evidence pointing to the prolonged

    presence of local protectionism, duplicative investments in

    infrastructure and key manufacturing industries, and

    excessive competition in attracting FDI and many other areas.

    The mainstream interpretation of these phenomena in

    interregional interactions emphasizes the fiscal incentives

    of local governments to protect or expand local tax bases.

    However, this explanation fails to capture the essence of

    these phenomena: why are local leaders unable to sit down and

    reach an agreement to gain more from trade and cooperation?

    The failure of political cooperation among local leaders can

    be better understood by their promotion incentives: there is

    little benefit from cooperation but much to potentially gain

    through competition in a zero-sum promotion game. Moreover,the tremendous difficulty of compensating losers in the

    political arena makes ex ante cooperative agreement virtually

    impossible. Chapter 7 applies this perspective to explain why

    so much poverty and cross-border pollution occur among the

    border regions in China. The massive poverty in the border

    regions is not a geographical phenomenon, but a result of

    coordination failure among local leaders in the border

    regions. Local leaders who are in competition for promotion

    fear that if their part of the border region is developed,then there will be positive spillovers to the neighboring

    regions whose leaders are their political rivals. This

    analysis provides a political economy interpretation of

    China's widening regional disparity over the past several

    decades.

    Chapter 8 examines the evolution of the local government-

    business relationship over time. It first describes the

    evolving nature of the relationship between local governments

    and state-owned enterprises(SOEs), explaining how thesubcontracting relationship between local governments and

    SOEs affected the path and outcomes of SOE reforms. Then it

    turns to explore the role of local governments in the rise

    and fall of township and village enterprises(TVEs). The

    positive role of township and village leaders in the rise of

    TVEs offers a canonical example of how local governments can

    be a helping hand to the local economy under certain

    conditions. As most SOEs and TVEs were privatized, the local

    government-business relationship entered into a new era where

    local governments foster strategic coalitions with private

    firms and joint-ventures, and local leaders and

    businesspeople shake hands and gain from trade to improve

    economic performance and profits, ultimately enhancing local

    leaders' chances of winning in growth-based promotion

    tournaments.

    Chapter 9 synthesizes the theoretical constructs developed in

    previous chapters, administrative subcontracting and

    political tournaments, into a unified theoretical framework.

    These two institutional arrangements are complementary and

    mutually supporting, creating de facto regional

    decentralization in a system of central control, strong

    fiscal incentives, and career concerns for local officials.

    This analytical framework is used to explain the

    centralization-decentralization paradox in China's central-

    local relations. The success of China's economic reforms and

    development derives from the construction of a new Chinese

    style of local government governance, which is rooted in

    traditional political institutions dating back to ancient

    times. Top Chinese leaders, especially Deng Xiaoping, geared

    Chinese reforms towards activating and enabling the

    traditional elements of China's government governance. Since

    the late 1970s, state authority has devolved gradually into

    the hands of local governments. A system of“fiscal-sharing

    contracts”between the central and provincial governments

    were implemented and continuously revised over time. The

    criterion for official promotion has shifted from political

    loyalty during the Mao regime to local economic growth sincethe Deng regime. As a result, Chinese local leaders have to

    compete for improved economic performance in order to get a

    better chance of promotion than their political rivals. All

    of these reforms empowered local officials with authority,discretion, and fiscal resources, motivating them to seek all

    possible ways to boost local economies in order to secure

    promotion. However, current government governance has its own

    weakness and is responsible for local governments' soft

    budget constraint, bureaucratic corruption, and localism in

    legal enforcement. The last section of this chapter discusses

    the strengths and weaknesses of China's state capacity from

    the perspective of the complementarity between administrative

    subcontracting and promotion tournaments.

    The book's final chapter discusses the ongoing governance

    transition of China's local governments. China's time-honored

    government governance structure is facing serious challenges

    and undergoing profound changes. For instance, the

    territorially-based administrative subcontracting system gave

    local governments too much authority to protect their own

    interests at the expense of national interests and has led to

    regional segmentation of national public goods provision,such as local market protectionism and localization of social

    security, law enforcement, and other public services suitable

    for central provision. Growth-based promotion tournaments

    have caused distorted incentives for local officials to

    damage natural environments and under-supply public services

    that are in high demand. China's traditional government

    governance is seriously constrained by the costs of

    collecting information about local officials' behavior, since

    a politically centralized regime only allows for vertical,hierarchical monitoring and disables the monitoring of local

    governments by citizens, independent media, and checks and

    balances from the legislature and judicial systems. China is

    now moving towards the rule of law, increasing the voices of

    public media, people's congresses and political consultative

    conferences in local governments, and experiments in

    elections and political campaigns within the ChineseCommunist Party. As the information constraint facing the

    central government is relaxed, we observe an interesting

    shift in China's government governance from traditional

    administrative subcontracting, which stresses de facto

    decentralization and market-oriented incentives, towards

    Weberian bureaucracy, which emphasizes accountability,procedural justice, rule of law, and centralization of

    authority and budgetary control. This movement is in stark

    contrast with the“New Public Management”movement, which

    calls for a shift from Weberian bureaucracy to the market-

    incentive-based contracting system. How China's new

    governance will balance the trade-off between accountability

    and local officials' incentives remains to be seen.

    The appendix provides theoretical background for the economic

    analysis in the book. It briefly reviews the economic

    theories of incentives, organizations and governance, and

    their applications in government organizations. It also

    introduces and discusses the theories of decentralization,fiscal federalism and political tournaments. These

    theoretical constructs both inspire and enable our analysis

    in this book.导 论

    1.1 地方政府与中国经济增长之谜

    中国经济自改革开放以来保持了30多年的高速增长，被世人誉为“增

    长奇迹”。自现代以来，世界上除了中国还没有任何一个大国能在如

    此长的时段保持如此高的增长速度。日本战后的高速经济增长也只持

    续了20年。中国的GDP总量2010年赶超日本，成为仅次于美国的世界第

    二大经济体，四年之后已两倍于日本的经济总量。2010年中国赶超美

    国成为世界第一大制造国，美国保持第一大制造国的记录长达110年之

    久。与此同时，中国经济的国际竞争力大幅度提高，从一个基本处于

    封闭状态的计划经济体成长为高度开放、高度竞争的经济体。2007年

    中国外贸总量超过亚洲排名第二、第三位的日本及韩国之和；2009年

    出口总额达到1.2万亿美元，取代德国成为世界第一大出口国；2013年

    进出口贸易总额高达4.16万亿美元，取代美国成为全球最大贸易国。

    截至2016年4月底，中国的外汇储备高达3.22万亿美元，雄居世界第

    一。过去30多年，中国的经济发展让6亿人口脱离贫困，这是人类历史

    上最大规模的脱贫记录。

    一种流行的观点认为，中国经济增长迅速是因为中国经济的起点低，人均收入低下，农业和农村的人口比重高，拥有大量廉价劳动力，这

    些事实都说明中国的增长潜力巨大，因此高速增长不足为奇。这种观

    点其实不值一驳：按照这种逻辑，全世界增长最快的国家应该出现在

    最落后的非洲国家，而不是中国。经济学家很早就认识到，经济贫困

    是一种自我循环的低水平陷阱，如果不借助大推进的力量，彻底走出

    贫困是非常困难的(Rosenstein-Rodan, 1943)。在巨大的增长潜力

    与持续高速的增长现实之间如同鸿沟壕堑，显然需要惊险的跳跃才能

    跨越。自二战以来，完成这种跳跃的国家为数不多，问题是为什么只

    有少数国家能够完成这样惊险的跳跃？

    另外一种观点认为，中国经济增长是完全靠高投资、高投入支撑的，言下之意这是一种廉价的低效率增长。高水平的资本积累率是任何低

    收入国家实现高速增长所依赖的，许多低收入国家长期发展迟缓所对应的事实恰好是投资不足。我们要回答的问题是：为什么中国能够维

    持如此高的投资率水平？更重要的是，一些实证研究表明，中国高速

    经济增长不单单靠物质资本增长，全要素生产率的快速增长也是其中

    的重要源泉(Zhu, 2012；Liu, 2015)。这就解释了为什么中国所经

    历的不仅是经济总量的增长，人均收入水平也实现了奇迹般的增长。

    我们需要看到，与中国经济增长相伴随的是一个艰难的制度转型和市

    场化过程。中国从一个高度集中、高度管制的计划经济体制向市场经

    济为主导的经济体制转变，企业、投资、外贸、金融等方方面面的体

    制改革绝非自动发生，每一步改革推动都需要精心的政策设计和有效

    的政策执行，更需要打破既得利益格局的勇气和魄力。中国在改革开

    放之初不仅经济起点低，更重要的问题是旧体制的束缚多、负担重，在这种情况下如何通过体制改革启动和支撑中国的经济赶超是一项极

    其严峻的挑战。20世纪90年代初以来，俄罗斯、东欧等转型国家也进

    行了艰难的经济改革，而成功转型且实现经济持续增长的例子并不多

    见。虽然中国的经济改革尚未完成，近些年更是进入改革深水区，但

    中国渐进改革所取得的巨大成就是国际公认的。

    基于道格拉斯·诺思的开创性贡献(North and Thomas，1971；

    North，1981)，近年来经济学家开始关注制度尤其是经济和政治制度

    对经济增长的重要作用。物质和人力资本的增长以及技术进步被认为

    只是增长的结果，而不是增长的内在源泉，更深层次的决定因素是一

    国的制度安排。大量的研究表明一国的司法制度对金融市场和经济的

    发展有着巨大影响，而政府的结构以及政府面临的权力约束也同样影

    响经济增长(Shleifer and Vishny，1993；Delong and Shleifer，1993；La Porta et al.，1998)。近年来以阿西莫格鲁(Acemoglu)

    为代表的经济学家通过一系列开创性的理论与实证研究进一步揭示了

    产权保护制度和包容性政治制度对于长期经济增长的关键性意义。 [1]

    然而，这些重要文献的相继问世愈加凸显出中国高速增长的悖论性

    质。正像Allen等(2005)指出的那样，按照西方主流文献所列出的评

    判标准，如La Porta等(1998)和Levine(2002)给出的标准，中国

    目前的司法及其相关制度，如投资者保护、公司治理、会计标准和政

    府质量均排在世界大多数国家的后面。但是，中国在过去三十多年一

    直是世界上增长速度最快的国家之一，这又如何解释呢？

    中国增长故事的“非常规”性质反映在过去一系列观察中国经济而产

    生的各种令人困惑的判断与预测上。在某种意义上，中国经济是伴随

    着各种版本的关于中国经济崩溃的预测而顽强成长的。从美国农业经济学家莱斯特·布朗(Lester Brown)于1994年发表的名噪一时的著

    作《谁来养活中国》( Who Will Feed China?: Wake-Up Call for a

    Small Planet )，到投行经济学家章家敦2001年出版的《即将崩溃的

    中国》( The Coming Collapse of China )，再到2010年以来国外

    经济学家关于房地产泡沫令中国经济崩溃的种种预测，你方唱罢我登

    场，不一而足。当然，中国经济的活力和韧性让所有这些惊世预言相

    形见绌。

    2014年瑞士世界经济论坛发布了《全球竞争力报告2014—2015》，中

    国在144个经济体中排名28位，与韩国和以色列相近。同一年世界银行

    发布了针对189个经济体的企业经营便利指数(Ease of Doing

    Business)，中国被排在了96位，位于俄罗斯和牙买加之后，与所罗

    门群岛、纳米比亚比肩，这显然与世界第二大经济体的身份很不相

    符。在一些分项指标上中国的排名更是让人吃惊：建筑许可185位，开

    办企业158位，税收缴纳120位，获取电力119位，投资者保护98位。很

    显然，这两份国际机构的报告对于中国经济的评价相去甚远，如何协

    调这两者的分歧是一项挑战性的工作。

    上述讨论是不是意味着产权保护、司法、金融体系、政商环境等制度

    安排就不重要了呢？制度安排显然是重要的，因为任何投资、尤其是

    私人投资都需要在一定的激励下发生。如果投资人感觉到资产安全性

    无法保证，投资收益随时可能被剥夺，投资的热情就一定会下降，甚

    至消失。William Easterly(2005)指出，经济增长需要提供“合适

    的激励”才会发生，因为人们确实对激励做出反应。而影响这一激励

    的任何因素都会最终影响经济增长。根据这个观点，中国经济高速增

    长，尤其是对于产权保护和投资环境极为敏感的民间投资和外商投资

    一路高歌猛进，其背后一定有与之相对应的强大激励和提供这些激励

    的制度安排。问题的关键在于，中国提供这些激励的制度安排具备很

    多“本土”特色，与西方世界的标准范式大相径庭。

    为了解释中国的经济增长，我们必须寻找那些具有中国特色的支持经

    济增长的制度安排。我们把观察的视角投向了中国的政府治理，尤其

    是地方政府的独特作用。众所周知，改革开放以来，地方政府在区域

    经济增长中扮演了极为重要的角色。中国地方官员对于招商引资、谋

    求区域经济发展的热情在世界范围内都是罕见的。为了吸引外部投

    资，促进企业成长，地方官员投入巨资修建基础设施，提供各种优惠

    政策，不断优化招商环境。这方面的努力集中体现在经济技术开发

    区、高新技术开发区等各类开发区的建设和运营上。截至2014年6月，中国共有439家国家级开发区 [2]

    ，1627家省级开发区，425家市级开发

    区，以及数以千计的县乡级开发区。 [3]

    有系统的实证研究表明，经济

    开发区显著提高了全要素生产率，增加了外商投资、就业和工人收

    入，促进了城市的经济集聚和商业发展(Wang, 2013；Zheng et al.,2015)。

    20世纪90年代以来席卷全国的“经营城市”运动也是由地方政府发起

    的，反映了地方官员在更高的层面上寻求城市发展和经济增长的动

    力。“经营城市”以撬动土地价值和盘活城市资产为核心理念，改造

    城市的结构和功能，大规模修建城市基础设施，彻底抛弃长期以来依

    靠单一财政投入和政府经营的城建模式，使城市的公共基础设施和经

    济活力大为改观。当然，经营城市在土地拆迁、文物和生态保护等方

    面也暴露出诸多问题，饱受争议。但是我们需要看到其积极的一面，即在没有显著增加社会税收负担的情况下，地方政府主要利用土地有

    偿使用和转让制度，在相对短的时间里完成了绝大多数城市的改造和

    重建任务，建立了高度发达的城市基础设施和跨区域的交通运输网

    络，为中国经济的持久增长打下了坚实的物质基础。

    地方政府不仅是区域经济发展的直接推动者，同时也是改革开放过程

    中破解集权体制弊端、引领制度创新的关键力量。过去30多年中国绝

    大多数的重要改革都是由地方政府发起、推动和直接参与的，这构成

    中国改革进程中最亮丽的风景线。作为中国改革起点的农村联产承包

    责任制就是安徽省凤阳县小岗村的18名村干部和村民冒着生命危险率

    先发起，从县委书记、地委书记到省委书记，顶着各种政治压力，最

    终得以在安徽全省推行，然后引发全国效仿，中国农村经济改革的序

    幕就此拉开。

    经济特区一直以来是中国改革开放的“窗口”和“桥头堡”，被公认

    为中国渐进式改革的伟大创造。特区最初是由当时的广东省委向中央

    提出的一个大胆设想，得到邓小平等国家领导人的鼎力支持。经济特

    区无数成功的改革实践，如中外合资企业的创立、外贸体制的改革、用工制度改革、土地有偿使用转让、行政体制改革、地方大部制改革

    等等，都是先在特区尝试和探索，然后经中央层面的总结和宣传在全

    国推广。这里尤其需要提及80年代初在深圳特区开创的土地有偿使用

    制度，突破了计划经济时代国有土地计划调拨、无偿使用的制度，可

    谓是中国城市土地管理制度最重要的变革。然而，深圳特区最早借鉴

    香港的土地批租制度，向部分土地征收使用费，这一做法在当时具有突破传统政策法律框架的性质。正是深圳特区的成功创举直接推动了

    1988年我国关于土地使用制度的宪法修正。

    由计划经济时期的社队企业演变而来的乡镇企业开创了中国农村工业

    化的独特道路，一度在中国工业中占有“半壁江山”，曾经被邓小平

    誉为“异军突起”，而它们就是由乡镇政府、村委会所有、乡村干部

    直接或间接经营的农村集体企业。80年代这些乡镇企业被排斥在计划

    经济体制之外，人才、资金、原材料、销售渠道无法像国有企业那样

    从国家计划获取，都需要自己想办法解决；每逢国家宏观调控之时乡

    镇企业都是被政策打压和整顿的对象。就是在如此艰难的制度环境

    下，乡镇企业凭借优于国有企业的生产和经营效率顽强生长，对中国

    的工业化做出了重要贡献。

    在改革早期，农村的私人企业在当时的经济体制和政治环境下面临严

    重的歧视和约束，从国家政策、意识形态到原材料购买、产品销售，都没有给予私人企业多少生存空间。因为在国家工商部门无法注册，私营企业没有合法身份，连签合同的公章都没有。然而，正是在乡镇

    政府的“默许”下，这些私营企业被戴上了“集体企业”的“红帽

    子”。温州地区的地方政府大胆创新，为这些非公有制企业量身定做

    了一个新名字——“股份合作制企业”，使其在国家工商部门获得了

    合法身份。

    1998年中央提出“抓大放小”的改革思路，全国开始了大规模的国企

    改制，然而其最早的尝试始于1993年山东诸城的股份制改革。山东诸

    城当时的市委书记陈光为了摆脱国企大面积亏损的困局，在一年的时

    间里“变卖”了全市272家国有(集体)企业，因此获得了“陈卖光”

    的称号。诸城国企改革经媒体曝光之后立刻引起了全国范围的巨大争

    议，作为改革者的陈光面临空前的压力。1996年中央派出联合调查组

    进驻诸城进行调查，最后的结论是诸城改革为“放活国有小企业”创

    造了宝贵经验。

    从小岗村改革到给私营企业戴“红帽子”，从土地有偿使用到国企股

    份制改革，所有这些重大改革的开启者在当时的制度和政策环境下均

    面临巨大的政治风险，在他们身上体现了政治企业家的冒险和创新精

    神。

    然而，如果我们把目光转向发展中国家和转型国家，不难发现许多国

    家的政府表现并不令人满意。在世界银行长期从事发展问题研究的著名经济学家威廉·伊斯特利(William Easterly)曾经尖锐地指出，在影响经济增长的各种因素中，政府是头号杀手，政府的无能、腐败

    和低效率对经济增长产生了致命的危害，导致许多发展中国家经济增

    长长期迟缓(Easterly，2005)。为什么中国的地方政府能有这么高

    的激励去推动地方的经济增长？为什么在大多数的发展中国家很难激

    励政府官员积极作为，推动当地的经济发展，而中国能做到这一点？

    中国如何解决地方官员的激励与政府有为的问题？

    当然，中国的高速经济增长也导致了一系列经济社会问题，有些问题

    长期积累，不断恶化，引起社会高度关注，如粗放型增长、收入分配

    不公、地区差异、环境污染、医疗保障体系落后、官员腐败、地方保

    护主义等等问题。这些问题的长期存在威胁着中国经济的可持续发

    展。从根源上看，所有这些问题都属于政府公共服务不足和缺位，是

    “政府失效”的产物，与地方官员的激励和行为有着千丝万缕的内在

    联系。如果我们认为地方政府和官员在中国经济增长中扮演了极其重

    要的角色，那么这一系列经济社会问题又是如何与我国官员激励和政

    府治理的模式联系在一起的呢？

    本书试图系统地回答上述这些问题，侧重从地方官员的激励和政府治

    理的视角，揭示中国高速经济增长所依赖的政经条件和制度基础，提

    供一种关于中国经济增长的政治经济学解释。在这种解释中，我们强

    调中国解决政府官员激励和政府治理问题的独特方式以及地方官员在

    其中扮演的独特角色。沿着同样的视角，我们还将看到中国经济增长

    所带来的各种问题产生的制度性根源。

    针对中国经济增长面临的各种问题，中央及时提出了一系列新的施政

    理念，旨在转变经济增长方式，缩小地区差异，保护生态环境，让经

    济增长的成果能够惠及广大民众，走共同富裕的道路。为了更好地实

    现中国的经济转型，我们必须深入理解传统增长模式的激励和制度基

    础，其中地方官员的激励和政府治理无疑是其中最为关键的一部分。

    我们希望本书可以为设计中国经济转型所需的激励机制提供重要启

    示。

    1.2 地方政府的独特地位我国共有23个省、5个自治区、4个直辖市和2个特别行政区。截至2014

    年底，省以下行政区划(不包括台湾省、香港和澳门特别行政区)包

    括：333个地市级单位(其中地级市288个)，2854个县级单位和40381

    个乡镇单位。过去30多年全国地市级单位数和县级单位保持了高度的

    稳定性。

    为了理解地方政府在中国行政体制和中国经济当中的独特地位和作

    用，我们可以先看一组数字，以获得一些初步的概念。首先，让我们

    看改革开放以来地方政府(包括从省到乡镇的各级地方政府)的收支

    总规模在全国GDP当中所占的比重。为了便于对比，我们也列出了中央

    财政收支占全国GDP的比重，结果见图1.1。

    从图1.1我们可以看到几个有趣的事实。首先，在过去30多年的时间

    里，地方政府财政收入规模占全国GDP的比重经历了一个先下降后上升

    的过程，从1978年的26%一路下降到1994年的5%—6%。分税制改革

    之后，地方政府收入的比重开始缓慢上升，到了2014年已经达到12%的

    水平。其次，地方政府财政支出占GDP的比重在1994年之前总体上是下

    降的，1997年触底之后出现了较大幅度的上升，2014年已经超过20%。

    相比之下，如图1.1(b)所示，中央财政收入占GDP的比例在经历1984

    —1993年的大幅下降之后触底反弹，从1993年的不到4%上升至2014年的10%。但是，中央财政支出占GDP的比重在整个改革过程中是一个明

    显的下降过程，从改革之初的14%降至2014年的4%左右。这说明分税制

    改革对于地方政府来说，无论是财政汲取能力还是所承担的公共职责

    都是一个分水岭。随着市场化进程和改革开放的深入，我们并没有看

    到地方政府从中国经济中大规模退出。这是一个值得注意和研究的现

    象，我们后面还会讨论这一点。再次，我们可以注意到，相对中央政

    府而言，中国地方政府的收支占GDP的规模一直是较高的。

    为了更清楚地界定中央政府和地方政府相对规模的大小，我们绘制了

    图1.2。 [4]

    如图1.2所示，改革开放以来，地方政府的财政支出占全国

    财政支出的比例平均维持在70%以上。虽然1994年分税制改革之后，地方政府的财政收入占全国财政收入的比例从以前的最高点——接近

    80%骤然降至不足50%，但是，80年代中期以来地方财政支出的比例

    却一直处于较高水平，2000年之后继续增加，近年来更是高达85%。地

    方政府的财政支出占比高达70%以上，从国际比较的角度看，这是非

    常罕见的。

    学者通常采用两个指标描述一个国家政府规模的大小。第一个指标是

    政府所控制的财政支出，第二个指标是政府的人员规模。我们在图1.2

    中已经看到中国地方政府在整个政府系统中占据极其重要的地位。中

    国地方政府在人员规模上又有何特征呢？

    图1.3列出了1989—2014年省区国家行政机关人数占省区总人口的比

    例，每一年的比例是以各省区的人口数作为权重对各省区的数字进行

    加权平均获得的。 [5]

    一个惊人的事实是，2005年之前这个比例实际上

    有一个高度稳定的趋势值，大约0.86%，即100个人当中政府机关雇员

    不足1人。2005年以后这个比例逐年增加，到2014年底，100个人当中

    政府机关雇员超过1人。分别按人员规模和财政支出统计地方政府的相对规模都指向一个共同的事实，就是在中国经济社会经历大转型的过

    程中地方政府的地位保持了惊人的稳定性。

    我们还想知道地方政府相对于中央政府的相对人员规模。根据最近可

    得的数据，截止到2011年，在全国所有政府公务员当中，中央公务员

    所占比例非常有限，不到7%，而剩下93%都是地方政府所雇佣的公务

    员(楼继伟，2013)。这个数字包含了事业单位的人数。如果我们利

    用《北京市统计年鉴》和《中国劳动统计年鉴》提供的数据计算中央

    和地方政府机关的人数，地方政府所占的比例更大。图1.4列出了1989

    —2008年中央政府机关人数占全国政府机关人数的比例。 [6]

    这个比例

    的最高值(1989年)只有1.68%，1998年国家机关改革之后还大幅度下

    降，跌至不足0.5%。对于中国这样一个中央高度集权的国家，在政务

    人员和财政支出上，我们却看到地方政府占据了极高的一个比例。从

    国际比较的角度看，地方政府在这两个方面所体现出来的相对重要性

    都是非常惊人的。 [7]

    中国高度集中的行政体制容易给人造成一种假象：在中央集权之下，作为中央政府的代理人，地方政府只是中央政策和命令的忠实执行

    者，不享有什么特殊的地位和角色。然而，这是关于中国行政体制的

    最大误解。即使在计划经济体制时期，中国比苏联更为分权，地方政府所控制的

    计划指标和地方工业规模所占比例均远高于后者(Qian and Xu，1993)。图1.2也清楚地表明，在计划经济的后期(1978年)，地方政

    府筹集的财政收入远远大于中央政府，地方政府的财政支出也多于中

    央政府。美国著名的中国问题专家谢淑丽(Susan Shirk)在一本研究

    中国改革的政治逻辑的专著中提到，计划经济时期中国中央计划控制

    的产品种类数只有600个，而苏联是5500个(Shirk，1993，p.13)。

    在改革开放之初，中国2000多个县几乎都拥有生产农机的国有企业，300个县有钢铁厂，20多个省的国有企业生产汽车或拖拉机的整机或配

    件。各地小型国有企业生产的化肥和水泥分别占全国化肥和水泥总产

    量的69%和59%，这与所有其他的计划经济体制国家形成鲜明对比

    (许成钢，2008)。也就是说，中国绝大多数产品的计划和配置权是

    高度分散在各级地方政府手里，离开了地方政府对于产品生产和物质

    调配的计划、融资和管理，中央计划几乎寸步难行。在这个意义上，与苏联相比，中国所谓的计划经济应该更准确地称为“地方计划主

    义”体制。在80年代以前的中国，中央直接控制了大约13000个职位任

    命，而在苏联这个数字是51000个(Burns，1987)。这说明在人事任

    命上中国的地方政府也一直握有重要的权力。

    进入改革开放时期，地方政府的地位更加特殊，作用更加巨大。80年

    代初，行政性分权和财政包干制促成了行政权、经济管理权和财权向

    地方政府的全面下放，经济特区、沿海经济技术开发区的相继成立进

    一步削弱了中央计划部门的权力，强化了地方政府经济决策的自主地

    位和影响力。从1984年开始，中国进行干部人事制度改革，由原来的

    “下管两级”改为“下管一级”，即中央只直接负责省部级干部的任

    命，省级政府全权负责省内地市级干部人事的选拔和任命。在中国的

    行政体制当中，人事任免权从来都是最核心的权力，它的下放意味着

    地方政府控制力的巨大提升。

    崔之元教授提出，应该借用亚里斯多德政治学理论中的“三分法”，即“一人”(君主)、“少数”(贵族)、“多数”(大众)，把中

    国政治分成“三层”，即中央政府、地方政府和民众，以区别于时下

    流行的“国家—市民社会”的“两分法”。 [8]

    这三层之间可以相互制

    约，建立良性互动的关系，比如中央联合民众制约地方政府，而地方

    政府也变成制约中央过度集权的重要力量。“三层”分析方法不再把

    所有政府都放在一起作为一个利益一致的整体面对社会，而是突出了

    地方政府在中国的政治体制当中相对独立的力量，说明在中国现有的

    政治体制下有可能找到一种独特的利益制衡机制。但是，为什么地方政府在中国的行政体制下可以成为相对独立的力

    量，制约中央的过度集权，推动中国的改革开放进程和经济发展呢？

    对于这个问题，崔之元教授没有说明。他提出的“三层法”是一种规

    范的分析，即回答“应该怎样”的问题。为了理解中国地方政府的独

    特地位，我们还需要进一步做实证的分析，回答“是什么”和“为什

    么”的问题。

    随着地方政府权力的不断上升，中央和地方的关系更多演变成了一种

    协商、谈判的关系，中央在做出重大决策之前经常向地方政府广泛征

    求意见，认真听取各方的反映，在得到大多数地方政府的理解、同意

    和支持之后才付诸实施(Shirk，1993)。这方面的一个例子是分税制

    改革。1993年，鉴于财政包干制下中央的相对收入比重大幅下降，中

    央决定实施分税制改革，以大幅度提高中央财政收入占GDP的比重和占

    全国财政收入的比重。分税制将直接伤害一些发达省份的利益，改革

    遇到的地方阻力较大。为了说服地方大员，时任国务院常务副总理的

    朱镕基带领中央相关部委的领导，分赴各地，与省市领导一对一谈

    判。与一些发达省份的谈判因分歧太大，一度陷入僵局(谢庆奎等，1998)。经过多轮艰苦的谈判和协商，中央做出了巨大让步，比如实

    行税收返还制度，保证各个省、市、自治区在1994年的财政收入不低

    于1993年的水平，还有其他一些安抚措施，分税制才顺利实施。 [9]

    2006年开启的医疗体制改革也是一个中央部委之间、中央与地方以及

    社会各界参与的一个协商谈判、建立共识的过程(王绍光、樊鹏，2013)。通过谈判协商达成共识的决策机制有助于多方利益的表达，集思广益，更好地实现多方利益的平衡，避免了过去完全依赖少数人

    的政治意志决定政策的局面。

    本书后面将会详细分析，中国虽然是一个政治上高度集权的国家，但

    因为在传统上中央把几乎所有的事务均委托地方政府具体实施，事权

    高度集中于地方政府。除了国防和外交之外，中央离开了地方政府寸

    步难行，这本身就形成了中央和地方的一种合作和利益制衡机制。改

    革开放以来地方分权不断深化，地方政府获得了大量的行政权、经济

    管理权和财权，进一步加固了地方政府在中央面前的谈判地位。

    改革开放以来中国推行了以经济增长为基础的政治锦标赛，地方官员

    的晋升与当地经济绩效紧密挂钩(周黎安，2004，2007；Li and

    Zhou，2005；周黎安等，2005；Xu，2011)。这意味着经济发展快的

    地区更可能有干部升任到中央部门(Maskin et al.，2000)。人们也

    注意到，改革开放以来各届中央委员会的人员构成中来自地方的中央委员的比例有上升之势。以党的十七大选举产生的中央政治局委员为

    例。在25名政治局委员当中，一共有20名成员曾经担任过省级领导职

    务，其中18名担任过省、市、自治区的一把手，13名不止在一个省区

    做过省级领导。在9位政治局常委当中就有8位曾经担任过省、市、自

    治区的一把手。目前的政治晋升机制保证了中央核心决策机构当中大

    多数成员有过地方政府的工作经历，加上中央一直强调的集体领导原

    则，这些制度安排都有助于实现中央和地方利益的协调和平衡。

    在中国多层级、多地区的政府间关系中，中央政府和地方政府有着不

    同的目标函数和利益诉求。中央更关心宏观经济的走势，全局的利益

    平衡和全社会的民生福利状况，而地方政府更关心辖区内的财政资源

    的多少、经济发展的状况以及公众的就业和民生情况，较少关注其经

    济决策的外溢效应以及其他地区的公众福利。两者面临的资源和制度

    约束也很不一样。下面我们讨论几个重要方面的差异。

    比如，对于改革开放经常遇到的意识形态方面的争论，地方政府所面

    临的意识形态的压力比中央政府要小得多。上世纪80—90年代关于改

    革“姓社姓资”的讨论，更多是在中央层面上进行，而地方政府参与

    较少。在经济资源方面，地方政府手中拥有的财政、金融和企业资源

    远不如中央政府。中央政府控制货币发行，可以直接发行国债，控制

    关系国计民生的大型央企；而地方政府不能控制国有商业银行，地方

    政府直接举债长时间以来是禁止的，近年来有所松动。在竞争约束方

    面，就全国性公共产品的供给(如国防)，中央政府如同一个完全的

    垄断者，而提供地方性公共产品的地方政府因为在经济增长、财政资

    源和吸引外资方面的竞争而引发基础设施、行政服务、宜居环境等诸

    多方面的激烈竞争。在信息约束方面，相比中央政府，地方政府拥有

    更多的私人或局部信息，比如辖区企业和居民的偏好。在执行中央政

    策方面，地方政府直接决定和影响政策执行的方向、力度和效果，其

    中不可避免地加入地方政府自己的利益和算计，中央政府要监督各地

    具体执行情况非常困难。还有一个值得强调的差异：地方政府更可能

    被当地的企业和精英集团“利益捕获”，而这些利益集团要“捕获”

    中央政府则困难得多(Bardhan et al., 2000)。

    中央和地方政府在目标函数与约束条件的结构性差异，决定了两者之

    间在激励和行为方面的诸多不同。如果要深刻理解地方政府在中国改

    革开放和经济发展过程中所扮演的独特角色，就必须从这些结构性差

    异出发。正如前面提到的，中国的许多重要改革都是由地方政府发

    起、推动或直接参与，比如农村改革、经济特区、给私营企业戴“红帽子”、乡镇企业异军突起、土地有偿使用、国企改制等等，其中一

    些改革尝试在早期与中央政策相抵触，遇到了中央层面的阻力，但因

    为地方政府大胆坚持和巧妙周旋才被中央所认可，最后作为成功的改

    革经验在全国范围内推广。当然，地方政府也经常做一些有利于局部

    利益但损害全局利益的事情，如经济开发区的泛滥成灾，造成环境破

    坏和耕地消失等。一些地方政府“上有政策，下有对策”，导致“政

    令不出中南海”，使中央政策在地方上彻底变形。地方政府与中央政

    府周旋与博弈就是因为地方政府有独立的利益诉求，有实现自我利益

    的手段和条件(例如掌握中央下放的权力、利用中央政府监督的困

    难)；此外，地方政府之间的激烈竞争，也迫使地方政府推陈出新，有时不惜违反中央政策去赢得先机。

    1.3 从政府激励到官员激励

    对于企业的经理和普通员工，只有给予适当的激励他们才可能努力工

    作。对于政府部门的官员，合适的激励同样重要。而在一个政府居于

    经济社会枢纽和中心地位的国家，政府官员的激励则更为重要。

    我们关注地方政府及官员的激励，是因为它触及政府治理的一个核心

    方面。政府治理的特征源于政府官员的自由裁量权和政府所从事的公

    共职责的特殊性质。当政府权力不受或较少受到约束时，政府官员拥

    有巨大的随意处置权，而这些权力因为公共服务的垄断性以及国家暴

    力机器的支持而容易变成“合法伤害权”。 [10]

    虽然市场个体消费者或

    企业也可能拥有一定的合法伤害权(如逆向选择和道德风险)，但在

    影响范围和程度上与政府相比不可同日而语。换句话说，政府官员既

    可以成事，也可坏事，这就是文献里著名的“掠夺之手”与“帮助之

    手”的区别(Frye and Shelifer，1997)。另一方面，政府职责具有

    多维度、多任务的特征且不易量化(Tirole，1994)，政府目标需要

    同时考虑诸如经济发展、公众福利、社会公正、环境污染等多重目

    标，有些目标容易考核(如经济发展)，有些目标难以量化(如社会

    公正)，目标之间还可能存在潜在冲突(如经济发展与环境保护之

    间)。政府权力的合法伤害潜力、政府目标的多维性及量化的困难使

    得激励政府官员成为各国行政治理的难题。在中国，政府官员手中的自由裁量权更具特殊性：一是行政权力巨

    大，经济社会的方方面面都在行政的监管和控制之下；二是权力所受

    的约束有限(如“一把手”现象)，政府经常被形容为“闲不住的

    手”。中国长期以来流行的属地化分级管理模式也赋予了地方政府重

    要的经济与社会的治理权，而这些权力主要靠上级政府的监督和制

    约，但因为信息不对称，使得垂直监督非常困难。而了解政府所作所

    为的群体，如企业、居民和媒体，又缺乏监督的权力。过去30多年的

    市场化改革已经显著改变了我国资源配置的方式，许多计划控制(如

    投资、外贸、原材料分配)被取消了，市场的作用不断上升，但是，政府仍然牢牢控制着关键性经济资源(如资金、土地、产业政策、经

    营环境)。地方政府是区域内资源的掌控者和规则的制定者，一个企

    业经营者所需的生产要素和政策环境都不同程度地受到地方政府的控

    制和影响。如果政府官员只关心权力租金，向企业收取贿赂；或者乱

    作为，干扰企业正常经营；或者懒政不作为，那么，当地经济和社会

    的发展就会遇上严重障碍，甚至被扼杀。从这个意义上讲，一个区域

    的经济发展如果离开了地方政府的支持和推动是难以想象的。

    政府治理的核心就在于设计一个合理的激励机制，阻止自由裁量权演

    变成合法伤害权，将“掠夺之手”转化成“帮助之手”，实现政府官

    员个人利益与政府治理目标之间的激励兼容。因此，我们需要把中国

    的官员激励和政府治理作为一个专门的研究领域去认识和解析。我们

    不能仅仅局限在政府职能转变的必要性和理想路径的讨论上，而是需

    要首先揭示现实中官员激励和政府运行的微观机制及其影响。如果不

    打开政府这个“黑箱”，我们就不可能真正理解政府部门发生的种种

    系统现象，也无法真正理解政府治理转型的困难所在和未来方向。

    东亚经济的崛起引发了经济学家和政治学家关于经济发展过程中政府

    职能的重新思考和激烈辩论。从80年代开始，有一种所谓的“发展型

    国家理论”(developmental state theory)在政治学界影响很大

    (Johnson，1982；Amsden，1989；Wade，1990)。这种观点认为，一

    些东亚国家和地区的经济崛起，如日本、韩国和中国台湾，在于政府

    有意识的干预，用政府干预替代市场失效；通过精心设计的产业政策

    和财政补贴政策故意扭曲价格(getting the prices wrong)，使一

    些具有战略性意义的行业得以发展，最后实现国家工业化和经济赶

    超。经济学家则从东亚经济的崛起中看到了市场化的力量。1993年世

    界银行发表了一份著名的研究报告，认为东亚经济的成功在于综合使

    用了市场导向和政府引导的政策，如自由竞争、出口导向、减少政府

    管制，从而实现了资本积累、资源有效配置和技术赶超(WorldBank，1993)。与“发展型国家理论”不同，世界银行不认为政府替

    代市场是东亚经济奇迹的唯一经验，东亚国家和地区也采取了很多政

    府政策促进和完善市场的协调作用，关键还是在于“把价格搞对”

    (getting the prices right)。

    上述争论把政府和市场当做对立面，两者之间要么是政府取代市场，要么市场替代政府。Aoki等(1997)指出，发展型国家理论和世界银

    行的观点都忽略了一个基本事实：政府不是一个中立和万能的代理

    人，不能把政府想象成可以根据政策目标的需要自动纠正市场失灵。

    政府也是这个过程内生的参与人，它面临着特定的信息和激励约束，而这些信息与激励约束决定政府政策干预的性质和效果。换句话说，政府官员在具体实施产业政策时不一定自动按照社会最优的方式行

    事，他们可能秉公行事，也可能滥用权力，谋取私利，这取决于他们

    具体面临的信息和激励约束。所以要理解东亚的经济成功，还必须深

    入到东亚经济中政府治理和政府官员的激励方式。这是一个重要的思

    想转变，从强调政府替代市场到强调政府官员激励和政府治理的意

    义。如前所述，Easterly(2005)反思了半个世纪以来发展中国家的

    经济增长过程，认为强调“把价格搞对”只是一个方面，关键是“把

    激励搞对”，如何赋予广大的参与人合适的激励，而其中政府的激励

    尤其重要。

    与东亚国家相比，中国的改革开放和经济发展所面临的政府与市场问

    题更为特殊，政府与市场的关系也更为复杂和微妙。中国长期推行计

    划经济，它所遗留下来的经济监管和调控制度(如行政审批、额度分

    配、价格管制)与市场经济的运行逻辑严重抵触，市场生长发育面临

    制度和政策环境的重重阻力。在改革开放的过程中，国有企业长期占

    据了中国经济的主体地位，民营企业从制度的夹缝中成长，意识形

    态、政策、法律和管制条例长期以来歧视民营企业，市场发展所需的

    基础设施(包括硬件和软件)供给不足。即使到了今天，相比国有企

    业，民营企业在市场准入、融资、产权保护等诸多方面仍然遇到各种

    各样的制度障碍，政府官员对市场和民营企业的“乱作为”时有发

    生。

    对于中国的经济转型与发展来说，政府和市场的关系不是简单的市场

    失灵或政府失灵的问题，也不是政府替代市场还是市场替代政府的选

    择问题。目前所有关于市场与政府关系的讨论都隐含了一个假定，即

    已经存在一个正常运行的市场以及与之配套的基本制度条件；在此基

    础之上，给定市场与政府的潜在功能与缺陷，然后考虑是让市场还是让政府在经济中发挥更多的作用。这个假定既不构成中国经济发展和

    市场化进程的历史起点，也不是构筑中国政府与市场关系的逻辑起

    点。中国面临的现实处境是，市场脱胎于计划经济体制，一直在政府

    管制和权力干预的“包裹”之下运行和发展，市场和政府“相互纠

    缠”在一起。关键在于如何打破制度束缚，为市场松绑助力，推动市

    场化进程和区域经济发展。市场本身无法为自己松绑，这一切还需要

    依靠政府主导去完成。在中国，最吊诡的事实是，市场化本身如果离

    开了有为政府几乎寸步难行，市场化所需的“去政府化”和“去行政

    化”是通过政府推动甚至“自我革命”来完成的。在这个意义上，中

    国的市场化改革，乃至于整个经济发展，如同“与虎谋皮”，这里的

    “老虎”就是地方政府，因为政策、管制、经济资源都掌握在各级政

    府手里，如何让“老虎”愿意拿出自己的“皮肉”推动市场和企业的

    发展，其艰难程度可想而知。我们不能盼望市场从天而降，更不能盼

    望市场化所需的政府改革从天而降，这一切都内生于中国的经济发展

    的过程，内生于官员激励和政府治理的制度框架之中。因此，如何塑

    造一个合适的激励体系，使得政府和官员愿意为市场和民营企业提供

    良好的制度、政策和硬件环境，愿意让渡手里掌握的各种关键性资源

    支持非国有企业的发展，是中国市场化进程和经济发展面临的关键性

    问题。

    关注政府及官员的激励有助于使我们可以更好地理解官员的行为，为

    政府治理和相关机制的理性设计提供必要的基础。比如人们常说官场

    有一个“59岁现象”，即官员在59岁退休之前腐败案高发的现象。这

    个现象显然不是说人到了59岁就更为贪婪，或者权力监督在这个年龄

    节点就变得更为松弛，而是临近退休，官员仕途前景激励完全消失，节制的意义不大；与此同时，如果不再趁机“捞一把”权力过期就作

    废了。“59岁现象”容易理解，可是根据一些媒体报道，在官场同时

    也出现了所谓的“35岁现象”，即贪腐行为逐渐年轻化。 [11]

    这看不上

    去不可理喻，仕途尚早为什么就开始堕落呢？其实它和“59岁现象”

    是一个道理。在中国的基层政府，最近十多年流行“退居二线”制

    度，即未到正式退休年龄就强制“赋闲”在家，或者失去提拔机会，而且这个退居二线年龄越往基层就越年轻，使得一些乡镇干部在35岁

    如果未能成功晋升到某个职位就可能永远失去未来的晋升机会。 [12]

    所

    以“35岁现象”和“59现象”符合一个相同的逻辑，就是晋升机会的

    完全丧失导致贪腐动机的上升。在日本，资深政府官员退休之后可以

    重新被私人部门聘用，“发挥余热”，这在日本被称为“神仙下

    凡”。退休后获得的高额收入可以补偿在政府部门相对较低的薪水。

    退休后“神仙下凡”也会对官员在任时的行为产生积极的约束作用，因为他们必须维持良好的声誉，否则会影响其退休后的结果。为了抑

    制腐败，我们要加强对官员的权力监督，使其在阳光下运行，但与此

    同时，也决不能忽视官员必要的激励结构的设计。否则，官员在扭曲

    的激励下行事，对地方经济和社会肯定会产生不利影响。

    国内外关于地方政府的研究可谓汗牛充栋，其中关于中国地方政府的

    研究文献中，最有影响的是钱颖一、Weingast 等学者提出“中国特色

    的联邦主义”(Federalism，Chinese Style)假说(Montinola et

    al.，1995；Qian and Weingast，1997；Qian and Roland，1998；

    Jin et al.，2005)。 [13]

    该理论认为，中国地方政府的强激励有两个

    基本原因，第一个是行政分权，中央政府从80年代初开始就把很多经

    济管理的权力下放到地方，使地方政府拥有相对自主的经济决策权。

    第二个是以财政包干为内容的财政分权改革，中央把很多财权下放到

    地方，而且实施财政包干合同，使得地方可以与中央分享财政收入。

    财政收入越高，地方的留存就越多，其中预算外收入属于100%的留

    存。正是行政分权和财政包干使得中国地方政府有充分的激励去维护

    市场，扶持非国有企业，推动地方经济增长。所以，“中国特色的联

    邦主义”假说也被表述为市场维护型联邦主义(market-preserving

    federalism)。Jin等(2005)利用财政包干时期中央与各省财收收入

    分成比例的差异估计了财税激励对地区经济发展的影响。Kung和

    Li(2015)利用2000—2002年企业所得税由地方税过渡到中央和地方

    的分享税带来的税收分成的变化，发现地级市企业所得税分成比例的

    下降导致工业增长率有所下降，而用于“经营城市”的资源投入(如

    城市基础设施)增加，土地出让收入上升。

    本书的研究视角与“中国特色的财政联邦主义”理论有相似之处，我

    们都聚焦于地方政府行为背后的激励结构以及政府治理对经济发展的

    影响。但是我们之间也存在诸多的不同，以下三点最为重要。

    首先，财政联邦主义理论假设地方政府的目标函数是最大化可支配的

    财政收入，突出地方政府作为经济代理人的特征。我们则认为，财政

    收入固然重要，居于政府体系之中的官员更应该是政治代理人，因而

    更关注其职位、权力和晋升，晋升激励是官员行为的关键性驱动力。

    其次，财政联邦主义理论的分析的基点仍然是作为整体的地方政府，而我们侧重在地方官员的个人特征与行为。财政分成和行政分权都是

    在中央与地方政府的层面上发生，这里“只见机构不见人”。事实

    上，地方政府的整体行为是对官员个体的激励和行为进行“加总”的结果，在分析上仍然是一个需要打开的“黑箱”。在中国的制度背景

    下，地方政府的决策最终也是一些主要地方官员决策的加总结果。为

    了理解地方政府的决策与行为，我们必须深入理解这些主要地方官员

    个体层面上的激励与行为。

    第三，类似于很多讨论中国央地关系的文献，“中国特色的财政联邦

    主义”趋向于参照美国政府间关系(如联邦制)看中国的央地关系；

    而我们想强调的是，中国政府间关系本质上是权威组织内部不同层级

    间的上下级关系，这是区别于西方国家的一个最重要的制度特征。在

    美国，联邦与州政府之间不存在权力统属关系，而是由宪法保证的平

    等的契约关系；即使在单一制的英国，地方政府不享有联邦制下的地

    方自治地位，但中央和地方政府的关系并不等同于权威组织内的上下

    级关系。从权威组织的内部层级和上下级关系看中国的央地关系是本

    书采取的最重要的分析视角。本书所借助的两个基本分析概念——行

    政发包制和政治锦标赛都是基于这个视角提出的。

    强调地方官员的微观激励承袭了经济学一以贯之的个体主义

    (individualism)方法论传统，即任何集体行为(如政府的决策和行

    为)或加总的行为(如市场价格的变动、经济增长等)都必须在微观

    个体(如消费者、企业或政府官员)的水平上进行理解，然后借助合

    适的均衡概念(如市场均衡或纳什均衡)把这些个体行为“加总”到

    中观或宏观水平上，然后再对作为均衡现象的集体行为或加总行为进

    行解释。

    本书聚焦于地方官员的晋升激励及其影响，侧重分析地方官员的个体

    特征和行为，然后在此基础上解释我们在政府层面所观察到的诸多现

    象及其对经济的影响。这是本书所采用的方法和以往大多数研究地方

    政府的文献最重要的区别。我们试图理解地方政府的各种行为，如地

    区竞争、经营城市、地方保护主义、政府间关系、土地财政等等，但

    是我们把分析的触角伸向地方政府背后的地方官员，分析他们在相关

    制度环境下的激励和行为，比如财政分成体制下地方政府的财政激励

    会加强，但政府的财政激励如何和地方官员个人的激励挂钩呢？同

    样，我们可以问，行政分权会如何和地方官员个人的利益联系起来

    呢？而本书研究就试图打开政府运行这个黑箱，深入认识地方官员的

    激励来源及所产生的行为后果。

    近年来经济学家开始越来越关注中国政府官员的个体激励，从地方官

    员的晋升激励研究中国政府内部治理的特征(Blanchard andShleifer ， 2001；Maskin et al. ， 2000；Whiting ， 2001；Bo ，2002；Zhou，2002；周黎安，2004，2007；周黎安等，2005；Li and

    Zhou，2005；Xu，2011)。这种观点认为，虽然财税激励无疑构成地

    方政府行为的一个重要动力，但作为处于行政金字塔之中的政府官

    员，除了关心地方的财政收入之外，自然也关心其在“官场”升迁的

    机遇，而这种激励在现实中可能是更为重要的动机。中国政府治理的

    一个重要特点就是将地方官员的晋升与地方经济发展的绩效联系起

    来，让地方官员为了政治晋升而在经济上相互竞争，形成了政治锦标

    赛模式(周黎安，2004，2007)。Li和Zhou(2005)、周黎安等

    (2005)运用中国改革以来的省级水平的数据系统地验证了地方官员

    晋升与地方经济绩效的显著关联，为地方官员晋升激励的存在提供了

    重要的经验证据。研究发现，省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率

    呈显著的正相关关系，而且，中央在考核地方官员的绩效时理性地运

    用相对绩效评估的方法来减少绩效考核的误差，增加其可能的激励效

    果。周黎安(2004)从晋升激励的角度探讨处于政治晋升博弈之中的

    中国地方官员的“非合作”倾向，以此解释中国跨区域经济互动上所

    表现出来的地方保护主义和重复建设问题。周黎安(2007)从中国地

    方官员激励和治理的角度对中国特有的政府激励模式——政治锦标赛

    的系统特征及其影响进行了研究。该文认为，政治锦标赛作为中国治

    理政府官员的激励模式，它是中国经济奇迹的重要根源，但由于政治

    锦标赛自身的一些缺陷，尤其是其激励官员的目标与政府职能的合理

    设计之间存在严重冲突，它又是当前经济面临的许多重大问题的重要

    根源。徐现祥等(2007)和张军、高远(2007)均发现中国省级官员

    的交流对地区经济增长有正面的影响。傅勇、张晏(2007)发现，财

    政分权和政府官员的晋升激励导致政府公共支出结构偏向于经济建设

    而非公共服务和人力资本投资。张军等(2007)发现，在控制了经济

    发展水平、金融深化以及其他因素之后，地方政府之间在“招商引

    资”上的标尺竞争和政府治理的转型是解释中国基础设施投资决定的

    重要因素。

    如果说政治锦标赛是本书所依赖的一个分析支点，着重于横向的官场

    竞争的视角，那么另一个分析支点就是行政发包制，即从中央到地方

    的纵向视角理解中国的官员激励和政府治理模式。行政发包制这个概

    念最早在本书的第一版提出来，经过一系列的提炼和发展(周黎安、王娟，2012；周黎安，2014，2016)，已经演变成一个比较成熟的分

    析框架，并用于解析中国政府间关系和治理过程的诸多现象。 [14]

    作为

    一种政府治理形态，行政发包制在三个方面上与韦伯意义上的现代官

    僚制形成鲜明对照；第一，虽然发包方拥有正式权威和剩余控制权，但在执行发包方的指令过程中承包方享受大量的自由裁量权，甚至实

    际控制权；第二，在财政和预算安排上，承包方承担相当程度上的自

    我筹资的任务，具有财政或预算包干制的色彩；第三，在内部控制和

    绩效考核方面，承包方面临结果导向的问责与考核，程序和法理的约

    束相对较少。这三个方面相互耦合，相互支持，构成一个内在一致的

    治理体系。行政发包制作为一种分析概念不仅被用于分析中国政府间

    关系的主要特征及其演变过程，而且还与政治锦标赛相结合，在纵向

    与横向两个维度上深入探讨中国政府治理的内在机制。

    总之，本书在广泛吸收现存文献的基础上，试图大力推进目前关于官

    员激励与政府治理的理论分析，揭示中国传统政府治理的独特模式及

    其演变逻辑，将官员激励、政府治理与中国经济增长与运行特征联系

    起来，建立中国特色的政治经济学基础，强调中国故事对于当前制度

    经济学和政治经济学研究的重要启示。 [15]

    1.4 研究问题与主要内容

    下面我们对本书的基本内容做一个扼要的介绍。需要强调的是，我们

    整个研究实际上是围绕着一系列重大理论和政策问题展开的，希望读

    者能够带着这些问题去阅读本书。

    我们要回答的第一组相关的问题是，当中国政府体制以政治集权为特

    征，那为什么地方政府还能在中国高速经济增长中发挥极为重要的促

    进作用？中国如何利用其独特的政府体制和区域经济特征设计地方官

    员的激励机制，从而获得了其他发展中国家和转型国家难以看到的激

    励效果和增长绩效？中国改革前后见证了经济体制的巨大改革与变

    化，但是从外部特征看中国的政治和行政体制并没有发生大的变化，为什么一个看似相同的政治和行政体制却可以支撑中国30多年的高速

    经济增长？中国的政府体制与市场化、经济发展究竟存在怎样的内在

    关联？

    第二组问题涉及中国政府间关系的基本特征。我们可以发现，中国一

    方面是高度集权的国家，行政权、立法权和人事权高度集中于中央，与此同时又是高度分权的国家，几乎任何事权都分散在各级地方政府手里。为什么中国的政府治理会呈现出高度集权和高度分权相统一的

    特征？而且，为什么中国各级政府体现为重叠式结构(即所谓的“职

    责同构”)而不是类似于西方国家普遍的分工协作方式？为什么中国

    政府间关系、行政机关与事业单位之间、政府与企业之间经常喜欢采

    用“财政承包制”或“预算包干制”？为什么我们经常看到“一包就

    灵”的说法？

    第三组问题是始于这样一个基本观察：在毛泽东时代，只要经济形势

    允许就极力推动地方分权的改革，但经常酿成国民经济失控的乱局；

    到了邓小平时代，地方分权仍然是改革的主线，却为中国高速增长奠

    定了重要的制度基础。为什么毛泽东和邓小平都不约而同地采取相似

    的地方分权战略？同样是地方分权，为什么结局却截然不同？

    更进一步的问题是，50年代“大跃进”时期，毛泽东鼓励地方政府之

    间的经济竞争，地方官员之间也围绕着钢铁和粮食产量竞相“放卫

    星”。这和改革开放以来地方官员围绕着经济绩效(如GDP和财税增

    长、招商引资)的官场竞争有着相似之处。同样是围绕着经济指标的

    官场竞争(政治锦标赛)，两者带来的经济后果却天壤之别，前者是

    经济混乱，后者是经济奇迹，如何理解这两个时期政治锦标赛的根本

    性差异？

    第四组问题是，如何理解中国的政府与市场的关系？地方政府在区域

    经济发展过程中扮演怎样的治理角色？中国的市场经济与东亚国家、西方发达国家、发展中国家相比有何独特之处？在国际学术界，有学

    者用“日本股份公司”或“韩国股份公司”的概念去刻画日本、韩国

    政府在经济起飞过程中的独特治理角色。当然，中国在一定程度上与

    日韩所代表的东亚模式相似，比如一直有国家层面的五年计划规划

    和产业政策，它们在经济发展过程中发挥了重要的指导作用。随着改

    革开放的不断深入，中国的市场化、经济一体化和参与全球化的进程

    不断加快，非国有部门在中国经济中占据了重要地位。这使得中国的

    市场经济具备西方发达国家的许多特征。然而，与所有这些国家不同

    的是，中国企业的市场竞争背后是不同辖区地方官员之间的竞争，官

    场竞争与市场竞争相互交织，相互作用，呈现出政府与市场之间复杂

    微妙的“纠缠”关系。借用“日本股份公司”的比喻，中国的政府与

    市场的关系特征是数量众多的“地方股份公司”之间的高度竞争。如

    何理解中国“官场+市场”关系格局的性质、特征和影响？ 官场与市

    场有何不同的竞争逻辑？这种地方官员与企业家的双层竞争格局对中

    国经济增长产生了哪些重要影响？第五组问题涉及国家治理能力问题。一方面，当我们将中国与国外做

    对比的时候，经常用“举国体制”“集中力量办大事”来强调中国行

    政权力集中的制度优势。我们确实在经济发展、航天工程、高铁、国

    防工业、救灾等方面体现了资源动员的独特效率和优势。然而，中国

    的政府治理在有些方面，如食品安全、教育医疗、环境治理，却一直

    乏善可陈。如何理解中国的国家治理能力？为什么中国的国家治理会

    呈现这些悖论性现象？

    最后一组基本问题是中国的地方政府治理将如何转型？近年来中国政

    府愈来愈强调行政问责、亲民和阳光政府，强调政府职能的转变，比

    如从建设性财政向公共财政转变、行政审批制度的改革、政府机构精

    简等。从90年代中期开始，中国开始进入了一个所谓“垂直化管理浪

    潮”，即银行、国税、海关变成中央垂直管理，质检、国土、工商变

    成省内垂直管理。另一方面，媒体、互联网的监督作用日益上升，人

    大和政协的作用不断提高。我们如何理解这些变化的意义和进一步改

    革的方向？尤其是，我们怎么理解这些变化对中国增长模式转变的影

    响？

    本书试图对上述问题做出分析与解答，并提供回答这些问题所需的概

    念工具和理论框架。我们将以行政发包制、政治锦标赛、“官场+市

    场”这些分析概念与框架为中心揭示中国官员激励与政府治理的运作

    机制、特征与内在逻辑，政府与市场关系的独特性质以及与中国经济

    转型与发展之间的深刻联系。

    后面各章的基本内容概述如下。第2章研究我国政府间关系的一个基本

    特征，即属地化的行政发包制。我们首先对于我国政府间关系的研究

    文献做了一个简单的综述。虽然国内外学者已经揭示出中国政府间关

    系的许多特征，如“蜂窝式结构”“M型结构”“职责同构”“压力型

    体制”等等，但是迄今为止，所有这些特征似乎都是毫不关联的平行

    罗列。我们在本章所提出的行政发包制的分析概念可以把这些看似不

    相关的特征统一起来，变成内在一致的系统性特征，并揭示背后的治

    理逻辑。我们从行政权分配、经济激励和内部考核三个维度定义了行

    政发包制区别于韦伯意义上的官僚制(科层制)。行政发包制作为一

    种治理制度可以追溯到中国的古代，尤其是明清和民国时期。新中国

    成立以后，高度集权的计划经济体制虽然在许多方面修正了古代的属

    地化行政发包制，但仍然承袭和发展了传统的因素。80年代的改革开

    放在一定意义上是更彻底地回到传统的属地化行政发包体制，赋予地

    方政府较为充分的行政权和财政权。最后我们对90年代中期以来行政发包体制所遇到的冲击和改革进行了描述和分析。本章还讨论了决定

    行政发包程度与范围的决定因素，主要是委托人的信息和监督成本、财政约束和统治风险。最后我们将行政发包制与行政分权、M型组织、西方公共管理运动的政府外包等组织形态进行了比较，为确立行政发

    包制作为一种分析的理想类型的价值和意义。

    第3章和第4章分别对新中国成立以来政府间关系的两个基本方面——

    地方分权和财政分成进行了历史描述和理论分析，这有助于深化我们

    对于属地化行政发包制的演变逻辑及其影响的理解。第3章首先回顾了

    改革前中央和地方的权力关系，从这些历史描述中我们不难发现，在

    所谓的高度集权的计划经济时期，中国经历了多次地方分权的尝试，这些努力造就了中国式的计划经济与M型结构，与苏联中央集权的U型

    结构形成鲜明对比。改革开放之后，中央更彻底地推行了地方分权改

    革，并且采取“以点带面”的地区倾斜式的分权策略。我们分析了为

    什么改革开放前三十年与后三十年中央同样热衷于地方分权，但两者

    结局却大不相同的原因。第3章还探讨了政府间条块关系的演变和最近

    所发生的一系列值得注意的变化，利用行政发包制的概念对条块关系

    和项目制的治理特征进行了分析。最后特别聚焦于县乡间政府关系，这是行政逐级发包的末端，有一些值得注意的特征。

    第4章对中国转型中政府间的财政分成进行了研究。本章首先回顾了改

    革前中央和地方财政关系的演变。这些演变经历了多次“集权—分

    权”的循环，但随着每一次权力下放，地方的财力和财权都在逐渐增

    加。令人多少有些吃惊的是，在计划经济体制下中央和地方的财政关

    系其实经常引入“包干制”的因素，与“统收统支”的传统描述相

    左。我们对传统财政体制中的激励与承诺问题进行了一些理论分析，由此解释改革前中央和地方财政关系演变的特征。然后我们讨论了财

    政包干制、分税制改革的成因、内容和影响，尤其强调这些财政分成

    改革与改革前财政体制之间内在的联系，以及在何种意义上代表了一

    种制度进步和突破。然后对最近新一轮的财税体制改革进行了简要的

    分析。我们还分析了预算外财政在中国财政体制中的作用和长期存在

    的原因，强调中国财政体制的“激励型”特征。

    第5章讨论了中国政府治理的一个极为重要的激励机制——政治锦标赛

    模式。过去的主流文献主要强调行政和财政分权对于促进地方政府推

    动地方经济发展的作用，我们则强调地方官员之间的晋升竞争及其激

    励效应。本章首先阐述了中国逐级淘汰的政治锦标赛的主要特征、有

    效实施的前提和条件，以及中国为什么特别适合采用政治锦标赛这种激励方式。然后具体分析以经济增长为基础的政治锦标赛如何激励地

    方官员及其局限性。中国特色的产权保护和投资鼓励不是主要通过西

    方意义上的司法体系，而是通过地方官员出于自身的政治利益而提供

    的政策保证。当然晋升激励只对那些存有晋升机会的代理人才能产生

    激励，而对于那些因为各种原因(如年龄)失去晋升希望的人，政治

    锦标赛难以发挥作用。我们分析了中国基层政府的晋升之难的现状和

    影响。关于改革开放以来中国干部人事制度的调整与改革的历史过程

    也做了较为详细的描述，旨在为我们理解当前的政治锦标赛的形成奠

    定一个历史背景。我们还对中国干部人事制度中的一个重要现象——

    干部异地交流制度的成因和效果进行了理论分析，指出它与政治锦标

    赛之间的内在联系。最后一节我们提出中国政经互动的独特模式，即

    “官场+市场”模式，它由GDP挂帅的政治锦标赛直接引申而来，地方

    官员之间的官场竞争与辖区企业之间的市场竞争高度结合，相互影

    响，塑造了中国特色的政府与市场关系，奠定了中国经济增长独有的

    制度基础。

    第6章至第8章是“官场+市场”模式所带来一系列政经互动现象与问题

    的分析。基于笔者的一些相关研究，第6章分析了官员特征和官场竞争

    对区域经济发展的影响。首先是对中央和地方关系中的“层层加码”

    现象的系统描述和解析。不管是五年规划还是年度经济计划，关于GDP

    增长目标从中央到省、市、县是一个逐级加码的过程，而且每级地方

    政府的实际完成的增长率总体上还超额完成其增长目标。“层层加

    码”的背后是各级地方官员的晋升竞争。我们接着研究市级主政官GDP

    增长的前一年省内排名对当年GDP增长的影响，这是从动态政治锦标赛

    的角度理解地方官员激励极其影响的尝试。我们还分析了由地方官员

    晋升激励所引发的政治商业周期现象，如地方官员任期与辖区投资增

    长的关系，党代会周期与地区制造业的资源错配程度的关系。本章还

    探讨了地级市领导的年龄与城商行的信贷数量和质量之间的关系。最

    后一节讨论了地方政府的土地财政和经营城市问题。土地财政是分税

    制改革之后地方政府最重要的财政手段之一，我们分析了土地财政与

    城市化、工业化与区域经济竞争之间的内在关联。地方政府从过去以

    “经营企业”为主逐渐过渡为“经营城市”为主，而这一切的背后都

    是地方政府在不同的改革发展阶段牢牢抓住经济发展主导权的动机。

    地方政府为何能够在市场化进程中一直保持地区经济轴心地位？本章

    给了一些初步的分析。

    第7章研究地方官员的晋升激励对区域经济竞争与合作的影响。我们首

    先列举了许多实例说明区域经济互动中长期存在的地方保护主义、重复建设和恶性竞争问题，并指出这些问题的存在无法单纯用地方政府

    的财税动机来解释。我们还描述了一个相关联的区域经济发展现象，即行政区交界地带的经济落后问题。然后我们提出一个统一的分析框

    架对这些区域经济互动现象进行了系统的解释，认为地方官员之间对

    于“双赢”合作动机不足主要源于晋升博弈的零和博弈性质和晋升竞

    争的官员之间利益补偿的困难。最后我们同样在晋升博弈的框架下讨

    论为什么会出现“报团竞争”的现象。

    政企关系构成地方经济治理的一个核心方面，而改革开放过程见证了

    中国政企关系的根本性变化。第8章研究的内容从“官场+市场”的视

    角解析过去30多年地方官员与国有企业和民营企业的关系性质及其演

    变。我们首先考察了地方政府与国有企业关系的性质及其演变，尤其

    注重从政府和企业的行政与经济事务发包的角度看待国有企业改革的

    方式和历程。地方政府在乡镇企业的异军突起中扮演了关键性作用，而这种作用与中央对乡镇企业的矛盾态度形成鲜明对比。随着绝大多

    数国有企业的改制，地方政府与企业的关系发生了根本性的变化。地

    方政府和非国有企业形成“战略合作伙伴”关系不再基于所有权和控

    制权关系，而是政治锦标赛和财政分成制度下形成的晋升激励和财税

    激励，政企关系、政商关系被深深打上了“官场+市场”运作的烙印。

    最后，我们对中国地区间政商环境的系统差异提出了一个简单的理论

    假说，并列举了一系列与这个假说相一致的观察和证据。

    第9章综合前面提出的行政发包制和政治锦标赛两个核心概念，提出了

    一个分析我国官员激励和政府治理的理论框架，试图揭示中国独特的

    政府治理所蕴涵的灵活性、动员能力和潜在的问题。行政发包制与政

    治锦标赛构成了相互联系和相互支持的一个整体，体现了纵向发包和

    横向竞争的高度统一。从这个分析框架出发，我们解释了中国行政治

    理的“集权—分权”悖论，说明了中国行政体制高度集权和高度分权

    相统一的制度基础；并对中国政府间盛行的“责任状”和“数目字管

    理”的现象进行了剖析。我们将中国行政治理的特征及其演变与中国

    经济增长之谜联系起来，认为改革开放以来地方分权、财政分成和晋

    升竞争这三方面的改革激活了中国传统行政治理的积极因素，它们之

    间相互支持、相互强化而构成一个内在一致的地方政府治理的新系

    统，为地方官员推动经济增长的强激励提供了关键性的制度基础。当

    然，传统地方政府治理也内嵌了一些难以克服的弱点，如地方政府的

    软预算约束问题、官员腐败问题以及地方保护主义问题。本章最后结

    合政治锦标赛和行政发包制剖析了中国国家治理能力的强项与弱项，发现国家能力强弱分布的领域与政治锦标赛、行政发包制之间组合的

    特征密不可分。

    第10章对于中国政府治理的改革与转型提出了我们的一些看法。首先

    我们总结了中国政府治理面临的一系列问题和挑战，这些问题均都可

    以追溯到政府的缺位和错位，最终与行政发包制和政治锦标赛有着深

    刻的联系。行政发包制与政治锦标赛所打造的中国特有的官员激励和

    政府治理模式既是中国高速经济增长的制度源泉，同时又是当前经济

    面临的各种重大问题的主要根源。而这一切的形成来源于我们政府体

    制中的信息与监督的性质(自上而下的监督和制约)，要改变这一切

    必须改革中央关于地方政府施政的信息获取和监督的方式，因此地方

    政府改革面临一个系统性的变化，即中国传统行政体制的转型。我们

    概述了过去20年中国政府治理在行政发包制和政治锦标赛两个维度上

    所经历的重大转型，如条块管理中的“垂直化收权运动”、公共财政

    的建设、收支两条线改革和国库的集中收付制度、淡化GDP挂帅、差额

    选举、民众满意度调查等等，这些看似相对独立的改革，从我们本书

    所建立的分析框架看，其实是相互支持、相互推动的系统变化，预示

    了中国传统行政治理——属地化行政发包制和政治锦标赛——的系统

    改革和向现代性政府治理的转型。如果我们把中国行政体制的这些变

    化与西方国家近年来所推行的“新公共管理”运动进行比较，就会发

    现当西方国家试图从传统的韦伯式的官僚制向以市场、分权为导向的

    契约制过渡，而中国却在从高度分权化和市场化的行政发包制向韦伯

    式官僚制过渡，即越来越强调规则、程序和可问责性，传统行政治理

    的“强激励”性质在不断减弱。如何在强激励导向与规则和程序导向

    之间寻求一个合适的权衡将是未来地方政府治理转型的一个重要研究

    课题。

    附录部分提供了本书研究地方官员激励和政府治理的一些理论背景，主要介绍了经济学有关激励和治理的一些最基础的理论以及这些理论

    在政府组织中的运用。有了这些知识准备，读者将会更好地理解我们

    全书的研究思路、分析方法和理论观点。

    [1] 参见Acemoglu和Robinson(2004)对这方面的理论与实证研究

    的文献综述。Acemoglu和Robinson(2012)基于历史与现实的跨国比

    较探讨了国家兴衰的制度性根源。[2] 包括国务院批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、保税

    区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等享受国家特定优惠政策

    的各类开发区。

    [3] 来 自 云 投 搜 索 数 据 库 ， 参 见

    http:www.cisipc.comnews202。

    [4] 1990年之前我们只选择了1978、1980和1985年作为代表性年

    份。

    [5] 党委机关的人数因多年缺失而没有包括，但是党委机关人数相

    对国家机关人数是一个相对微小的数字，包括进来不会影响我们的基

    本结果。

    [6] 2008年以后《北京统计年鉴》不再报告中央机关人数。

    [7] 我们在第9章第2节将提供进一步国际比较的数据，并系统探讨

    地方政府具有不同寻常的重要性的制度原因。

    [8] 崔之元：《“混合宪法”与对中国政治的三层分析》，载容敬

    本、崔之元等(1998)。

    [9] 分税制的具体改革细节参见第4章第3节。

    [10] 这里借用吴思先生《血酬定律》中的用语(吴思，2003)。

    [11] 《“35岁现象”替代“59岁”现象，官员职务犯罪趋年轻

    化》，《中国青年报》2008年4月24日。

    [12] 更多细节，请参见第5章关于“退居二线”问题的讨论。

    [13] 强调在财政包干下的政府财税激励的文献还包括沈立人、戴园

    晨(1988)和Oi(1989，1992)等。张五常(2009)提出中国经济的

    “县际竞争”理论，认为中国的县级政府为最大化土地租税而进行激

    烈竞争，这被认为是中国经济高速增长的重要制度基础。张五常的

    “县际竞争”理论可以看做是“中国特色财政联邦主义”的拓展版

    本。[14] 参见周雪光、练宏(2012)、黄晓春(2015)、黄晓春、周黎

    安(2016)对于行政发包制概念的拓展。一些学者对于周黎安

    (2014)关于行政发包制分析进行了相关评论，参见《社会》2014年

    第6期。

    [15] 关于中国经济增长的政治经济学基础方面的重要文献，参见张

    军、周黎安(2008)。行政发包制

    绝大多数国家的政府是一个从中央到地方的多层级结构。我们要了解

    某一级地方政府的运行特征和深层逻辑，必须把它置于这个多层级的

    结构中，研究它与其他层级政府间的关系。把握政府间关系的基本特

    征对于我们理解地方官员的激励、行为和影响来说是至关重要的。这

    一章我们试图揭示出中国政府间关系长期以来所呈现的基本特征以及

    深层的制度逻辑。我们认为，中国政府间关系呈现出的一系列特征，主要体现为多层级权力关系下以属地管理为基础的行政逐级发包制，或者说是政府内部的发包制，简称为“行政发包制”。行政发包制作

    为一种理想类型，既区别于韦伯意义上的官僚科层制，也区别于纯粹

    的外包制(即政府通过契约方式向非政府组织(如企业)发包政府事

    务)，属于一种居于两者之间的混合形态。 [1]

    行政发包制并非新中国

    所独创，它的基本原型至少可以追溯到明清时期的政府间关系，甚至

    是秦汉时期中国官僚体制的形成阶段，而新中国成立之后进行了重要

    的发展和改造。改革开放以来，行政发包制作为中国政府治理的独特

    模式历经一系列改革和创新的过程，经济一体化、全球化以及信息技

    术和互联网的迅猛发展更是使之处于前所未有的变革关口。然而，制

    度的路径依赖在行政发包制上也得以充分体现，它的一些核心特征在历史演变的长河中一直保持顽强的生命力和延续性，对中国的行政、经济和社会各方面产生了广泛和深刻的影响。

    2.1 中国政府间关系的特征：文献回顾

    国内外学者关于中国政府间关系的研究文献不胜枚举。关于中国处于

    计划经济体制下政府间关系，尤其是中央和地方的关系，有两个相互

    关联的理论概括。第一个很有影响的理论是许惠文(Vivienne Shue，1988)提出的。她认为，中国的基层政府组织像是一个蜂窝式

    (cellular)的结构，每个乡村都是一个“小而全”、相对自给自足

    的单元，各个乡村之间联系很少，而主要在垂直方向与上级政府发生

    联系；虽然国家的建制直接渗透到乡镇一级，但乡镇和村干部并不是

    简单的服从上级指示的国家代理人，而是极力维护和伸张地方利益，变通执行甚至抵制对当地不利的国家政策。乡村社会对于国家行政力

    量的抵制和制衡与中国历史上长期存在的乡绅自治的传统有着密切的

    关系。许惠文的理论在学术界之所以富有影响，主要在于她突破了绝

    大多数西方政治学家的传统主流观点，这些主流观点从极权主义模型

    出发认为中国的国家对社会和基层政府组织的渗透和垂直控制是全面

    而深入的，地方政府被理解为国家政策和利益的直接代理人和被动的

    接受者。许惠文强调了在一个看似中央高度集权的体制下，中国呈现

    出明显的相对独立的“地方主义”倾向。第二个有影响的理论概括是

    钱颖一和许成钢提出了关于计划体制下中国经济的“M型结构”假说

    (Qian and Xu, 1993)。他们认为，苏联的计划经济接近于一个U型

    结构，中央和地方(共和国)的关系体现为一种是垂直的、纵向的计

    划管理关系，而各个共和国之间的经济联系根据专业化分工的原则加

    以组织，服从中央计划委员会的专业部委的垂直管理和协调。而在改

    革前的中国，计划经济采用的是一种M型结构，即一个结构和功能类似

    的多层次和多地区的管理结构，又称“块块经济”，各个省区之间经

    济上相对独立，每一个省区都试图建立相对完备和独立的工业体系，变成一个相对自给自足的经济单元。U型结构在利用规模经济、实行专

    业化方面相对于M型结构有着优势，这是苏联工业一度高度发达的原因

    之一。但是U型结构的缺点在于难以应对复杂的经济环境。而相比之

    下，M型结构在信息处理上的低成本、应对外界反应的灵活性，以及在进行制度试验方面的可控性等优势就凸显出来。“M型结构”假说以非

    常简明和清晰的方式刻画了中国传统经济结构的基本特征，说明中国

    即使在高度集中的计划经济体制下也维持了地方经济的相对独立性，在高度集权的行政体制下保留了相当程度的地方分权。

    改革之后，中国政府间关系在传统的蜂窝式结构和M型结构的基础上进

    一步加强了地方分权的力度和广度。以钱颖一、温加斯特为代表的经

    济学家提出了著名的“中国特色的财政联邦主义”理论(Qian and

    Weingast，1997)。该理论认为，改革开放以来中央向地方政府的行

    政性分权和以财政包干制为特征的财政分权是中国高速经济增长的制

    度基础。经济管理权限和财权的下放促进了地区之间的要素竞争，而

    竞争导致了地方政府对于国有企业预算约束的硬化。

    关于中国政府间关系的描述，除了地方分权之外，还有一些其他值得

    注意的特征。容敬本等(1998)提出，在中国行政性分权体制下，90

    年代以来县乡结构日益呈现为一种“压力型体制”。所谓“压力型体

    制”，是指一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下

    达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体

    系。为了完成经济赶超任务，各级政府组织(以党委和政府为核心)

    向下级组织和个人层层分解任务指标，责令其在规定时间内完成，并

    配之以相应的行政和经济方面的奖惩措施。这种层层压指标、定任务

    的方式如同政治承包制，各级组织也就是在这种评价体系的压力下运

    行。压力型体制虽然催生了官员企业家的出现和经济的快速发展，但

    也带来了许多问题，比如在分税制造成的地方财政压力下，县级政府

    倾向于把财政责任和负担向下推卸，而把财力从下而上加以集中，导

    致乡镇财政负担加重，引发农村“乱收费、乱罚款、乱摊派”现象越

    演越烈，屡禁不止。朱光磊、张志红(2005)揭示了中国政府间的

    “职责同构”现象，即在政府间关系中，从中央到地方各级政府，不

    同层级的政府在纵向上职能、职责和机构设置上高度统一和高度同

    构。每一级政府管理大体相同的事情，在政府机构设置上也相应表现

    为“上下对口，左右对齐”。与和西方发达国家政府间分工合作关系

    有很大的不同，中国的中央和地方关系体现为事权分配职责模糊、上

    下错位、机构从上到下重叠等问题。

    基于中国人事权高度集中的事实，周黎安(2004，2007)提出了政治

    锦标赛理论，从晋升竞争的角度理解中国地方官员的政治激励的性质

    及其影响。周黎安(2008)结合政治锦标赛理论，引入了“行政发包

    制”的新概念，使用纵向行政发包和横向晋升竞争两个维度概括中国政府间关系和治理的基本特征，以此分析中国的“集权—分权”悖论

    及其他重要的政府治理现象。Landry(2008)和Xu(2011)均强调，中国政府间关系体现为政治集权与经济分权相结合的治理体制。周雪

    光(2011)从矛盾—应对的角度提出，中国政府间关系和治理的许多

    现象内生于中央统辖权与地方治理权之间的矛盾及其对矛盾的应对机

    制。曹正汉(2011)从统治风险的控制角度分析了中国长期以来“上

    下分治”的治理体制。

    上述理论文献虽然从不同的角度揭示了中国政府间关系和政府治理的

    某些重要特征，但都有各自的问题和局限。比如“中国特色的财政联

    邦主义”理论假说，与中国的现实存有较大的差距，主要体现在两个

    方面：第一，在中国，中央政府拥有无上的权威以及任意干预权，这

    与强调基于制度分权的联邦制的安排难以兼容；第二，联邦制对统一

    国内市场的要求(如美国的联邦制)以及联邦法律高于州法律的要求

    也显然与中国的现实不符。长期以来中国盛行各种地方保护主义(市

    场、司法等方面)，使得国内消费者和企业饱受地区行政割据之苦。

    中国《立法法》将国家部委制定的法律条例与省级政府制定的法律条

    例置于相同的法律地位，也与美国联邦制呈现巨大反差。荣敬本等

    (1998)提出的“压力性体制”理论虽然在一定程度上解释了在政治

    承包制下基层政府的运行特征和生存现状，然而，只注意到在政府间

    责任状之下乡镇政府如何被迫接受上级的高压指标是片面的，因为基

    层或下级官员从晋升竞争的角度也可能会主动提出指标加码，“层层

    加码”现象也可能是下级政府在晋升竞争中自愿加码的结果(周黎安

    等，2015；Li et al.，2012)。另外，荣敬本等(1998)主要探讨了

    县乡两级政府间的关系特征，对于中国整个政府间关系该理论的推广

    性究竟如何仍然不清楚。Landry(2008)和Xu(2011)概括了中国集

    权与分权并存的重要特征，但没有解释这种制度特征背后的驱动因

    素，因而无法揭示中国政府治理及其演变背后的逻辑和机理。周黎安

    (2008)提出的行政发包制强调其构成要素之间的互补性和治理形态

    的系统性，试图将政府治理的研究朝着分析性和构建性的方向推进，同时结合政治锦标赛理论，从纵向发包和横向竞争两个维度解释中国

    政府治理的现象、特征及其演变。但是行政发包制在概念上仍有许多

    不清晰之处，比如它如何区别于其他有关组织的理想类型(如科层

    制、外包制、M型结构、联邦制等)，尤为关键的问题是行政发包的程

    度由何种因素决定也不清楚，分析概念上的模糊限制了该理论进一步

    发展的空间。本章试图系统论证行政发包制如何成为分析政府间关系、官员激励和

    政府治理的一种理想类型，其独特的内涵、价值和意义何在。我们将

    看到，“行政发包制”既区别于韦伯意义上的科层制，又区别于纯粹

    的外包制，与文献里用来描述多层级公司或政治组织的M型结构、联邦

    制也风格迥异。已有文献所涉及的关于中 ......