曹锦清

    1982年到1984年间，中国废除了运行二十余年的人民公社制度，确立了土地家庭承包责任制(土地所有权归各村集体所有，土地使用权计平均分，归各农户所有，实行土地集体所有权与农户使用权的分离)。1987年1月，颁行了《中华人民共和国土地管理法》，并对国家征用集体土地及对失地农民安置补偿做出了一系列的法律规定。在我们看来，此一新的土地制度及农地征用法是理解中国改革开放三十余年来低成本、高速度推进工业化与城市化的一个极其重要但常被忽视的视角。

    一、“土地家庭承包制”：土地所有权的模糊性及其经济社会意义

    新的土地制度规定“中国农村土地(包括耕地、宅地、林地与村集体建设用地等)，归农民集体所有”。但“集体”指什么，本身具有很大模糊性。这一模糊性源于人民公社的土地制度：“队为基础，三级所有”。“三级”指“公社—生产大队—生产小队”，“队为基础，三级所有”指土地所有权为三级所共同所有，但经营使用权归属于最基层的生产小队(通常是20～30户，或50～60户为一生产小队，从事共同劳动，按劳分配。在多数情况下，一个生产队相当于一个自然村落。这是中国1958年—1961年大跃进失败之后确定的人民公社基本制度，将“自然村落——生产小队”确定为中国农业基本经济核算单位，后被证明是相对有效的)。

    人民公社是一种“政社合一”的体制。“政”指政府或国家设在农村最基层一级的政权机构，而“社”指农村最高一级的农民集体组织 ......