现阶段我国控烟工作面临的一些问题和思考(1)
【摘 要】中国自2003年正式签署世界卫生组织(WHO)《烟草控制框架公约》以来，中国大陆的控烟相关立法和控烟的具体实施均取得了长足的进展，控烟效果也逐渐显现。同时，我国控烟工作也面临一些问题和困难，本文从尽快出台全国性的控烟法规和与时俱进的新控烟实施规划、不折不扣的落实WHO的MPOWER控烟措施以及现阶段基层控烟关口需要前移三个方面进行思考和分析并提出对策建议。
【中图分类号】R1
【文献标志码】B
【文章编号】1005-0019(2018)08-195-01
烟草依赖是一种慢性成瘾性疾病，国际疾病分类编码为F17.2。自从十七世纪初人们开始认识到吸烟对人类会产生负面影响以来[1]，现在人们已经证实卷烟中有7000余种化学品，其中有很多是有毒物质并至少有69种致癌物，吸烟对人体健康有害已经是不争的事实，吸烟可以损伤几乎所有的人体器官[2]，而且这种伤害是没有安全剂量的，也就是说偶尔吸烟、二手烟、三手烟都是有害人类健康的。据《Lancet》报道2015年吸烟导致全球600余万人死亡，占当年世界全部死亡人口的11.5%[3]。中国每年有约100万人的死亡与烟草的使用相关[4]，因此，世界卫生组织(WHO)认为烟草是人类历史上出现的最严重的卫生灾难之一，也是世界上首位的可以预防的死因[5]。美国预防优先委员会认为控烟是人类预防疾病的最佳策略之一，我国王辰等一大批的专家学者也提出现今人类社会中控烟是降低死亡的最有效方式，在中国控烟是最为重要并最有可为的疾病预防措施。
2016年8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会上指出“没有全民健康，就没有全面小康。”党的十九大报告中也提出了“实施健康中国战略”的号召，控烟则是保障全民健康和实现健康中国战略的重要手段，我国控烟工作做得好，可以为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦打下坚实的健康基础。因此在我国新时代中国特色社会主义的实践当中，控烟具有非常重大的战略意义。
《烟草控制框架公约》(简称《公约》)是由WHO主持达成的第一个具有法律约束力的国际公共卫生条约。截至2016年底，WHO的194个成员中的179个国家和欧盟已经批准《公约》，覆盖了世界上90%的人口，成为联合国历史上得到最快响应和最广泛生效的国际条约之一。中国2003年正式签署《烟草控制框架公约》，并于2006年在我国正式生效，中国大陆的控烟相关立法和控烟的具体实施均取得了长足的进展，从我国整体上看在很多方面控烟效果逐渐显现，但随着控烟工作不断深化，一些问题也逐渐出现，有的甚至可能在不远的将来会成为我国控烟工作的“瓶颈”，本文将对这些问题提出思考和对策建议。
一、全国性的控烟法规和与时俱进的新控烟实施规划应该尽快出台
《公约》指出：“每一缔约方应在国家法律规定的现有国家管辖范围内采取和实行，并在其他司法管辖权限内积极促进采取和实行有效的立法、实施、行政或其他措施，以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时包括其它公共场所接触烟草烟雾。”我国自1979年开展控烟工作以来，相继颁布或修订了20余部涉及有关烟草控制方面的法律法规文件，例如《烟草专卖法》《广告法》《慈善法》以及《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》《公共场所卫生管理条例实施细则》《互联网广告管理暂行办法》《境内卷烟包装标识的规定》等，特别是北京、深圳、上海、杭州等大城市出台了比较严格的地方公共场所控烟法律法规，起到了一定的积极推进控烟工作的作用，但缺少一部国家级烟害防治法，要实现《公约》中的控烟目标，单靠地方立法是很难的[6]。首先，地方立法法律等级低，权威性得不到公众的高度认可，其执行力势必会受到影响；其次，地方立法具有很大的局限性，具体表现为立法技术性不高，权利与义务配置的科学性不强，现实可操作性差。为了增进控烟成效，很多国家颁行了全国性控烟法。其三，不同地方法规对于控烟的区域范围、各方责任以及处罚方式和力度等均有所不同，在现今人员流动很大的社会环境下，势必造成人们对于上述内容的迷茫、混淆和无所适从，例如，不同城市对于能否设置室内吸烟区存在不清晰的认识、很多出差的人不知道到达城市的控烟区域和吸烟区的位置等等。为了确立控烟立法的权威性和执行的统一性，我国亟须一部国家级控烟法律法规出台。截至2016年年底，全球有125个《公约》缔约方制定了国家层面的公共场所禁烟法律。我国国务院法制办曾于2014年11月在网上公开征求《公共场所控制吸烟条例》的意见，但至今仍无下文，尽管社会千呼万唤，但《公共场所控制吸烟条例》并未列入2017年和2018年的国务院立法工作计划，反映了控烟背后存在的认知和利益的冲突。
我国现今仍然是世界最大烟草消费国和受害国[7]，急需从国家整体层面上推进控烟工作。2012年《中国烟草控制规划2012-2015》出台，但由于其中的条款不够细化和缺少执行的可行性和刚性约定，因此实施效果不尽人意，烟草销量和烟民数量不降反而有所增长。国家《“健康中国2030”規划纲要》提出的“到2030年15岁以上人群吸烟率降低到20%”作为控烟目标，而我国2015年统计显示现有烟民3.16亿，吸烟率27.7%[8]，如果不考虑人口的自然增长，我国需要在十五年时间净减少8800万吸烟人口，平均每年净减少580多万吸烟人群，可以说实现《“健康中国2030”规划纲要》的目标任重而道远。尽管2017年1月，国家卫生计生委出台《“十三五”全国健康促进与教育工作规划》，其中对于控烟的内容有所涉及但比较笼统。因此，急需国家相关部门尽快出台“十三五”专门性控烟规划以及具体的有效措施、路线图及时间表，以保证我国的控烟工作和目标有计划分步骤得以实现。
2018年，新一轮国务院机构改革方案中，将工业信息部牵头的《公约》履约领导小组的职能划入新组建的国家卫生健康委员会，这反映了党中央和国务院进一步加强《公约》履约的决心和魄力，中国控烟历程也将迎来新的前景，全国人民对国家卫生健康委员会在深入推进控烟工作方面给予了厚望。, 百拇医药(白楠竹)
【中图分类号】R1
【文献标志码】B
【文章编号】1005-0019(2018)08-195-01
烟草依赖是一种慢性成瘾性疾病，国际疾病分类编码为F17.2。自从十七世纪初人们开始认识到吸烟对人类会产生负面影响以来[1]，现在人们已经证实卷烟中有7000余种化学品，其中有很多是有毒物质并至少有69种致癌物，吸烟对人体健康有害已经是不争的事实，吸烟可以损伤几乎所有的人体器官[2]，而且这种伤害是没有安全剂量的，也就是说偶尔吸烟、二手烟、三手烟都是有害人类健康的。据《Lancet》报道2015年吸烟导致全球600余万人死亡，占当年世界全部死亡人口的11.5%[3]。中国每年有约100万人的死亡与烟草的使用相关[4]，因此，世界卫生组织(WHO)认为烟草是人类历史上出现的最严重的卫生灾难之一，也是世界上首位的可以预防的死因[5]。美国预防优先委员会认为控烟是人类预防疾病的最佳策略之一，我国王辰等一大批的专家学者也提出现今人类社会中控烟是降低死亡的最有效方式，在中国控烟是最为重要并最有可为的疾病预防措施。
2016年8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会上指出“没有全民健康，就没有全面小康。”党的十九大报告中也提出了“实施健康中国战略”的号召，控烟则是保障全民健康和实现健康中国战略的重要手段，我国控烟工作做得好，可以为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦打下坚实的健康基础。因此在我国新时代中国特色社会主义的实践当中，控烟具有非常重大的战略意义。
《烟草控制框架公约》(简称《公约》)是由WHO主持达成的第一个具有法律约束力的国际公共卫生条约。截至2016年底，WHO的194个成员中的179个国家和欧盟已经批准《公约》，覆盖了世界上90%的人口，成为联合国历史上得到最快响应和最广泛生效的国际条约之一。中国2003年正式签署《烟草控制框架公约》，并于2006年在我国正式生效，中国大陆的控烟相关立法和控烟的具体实施均取得了长足的进展，从我国整体上看在很多方面控烟效果逐渐显现，但随着控烟工作不断深化，一些问题也逐渐出现，有的甚至可能在不远的将来会成为我国控烟工作的“瓶颈”，本文将对这些问题提出思考和对策建议。
一、全国性的控烟法规和与时俱进的新控烟实施规划应该尽快出台
《公约》指出：“每一缔约方应在国家法律规定的现有国家管辖范围内采取和实行，并在其他司法管辖权限内积极促进采取和实行有效的立法、实施、行政或其他措施，以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时包括其它公共场所接触烟草烟雾。”我国自1979年开展控烟工作以来，相继颁布或修订了20余部涉及有关烟草控制方面的法律法规文件，例如《烟草专卖法》《广告法》《慈善法》以及《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》《公共场所卫生管理条例实施细则》《互联网广告管理暂行办法》《境内卷烟包装标识的规定》等，特别是北京、深圳、上海、杭州等大城市出台了比较严格的地方公共场所控烟法律法规，起到了一定的积极推进控烟工作的作用，但缺少一部国家级烟害防治法，要实现《公约》中的控烟目标，单靠地方立法是很难的[6]。首先，地方立法法律等级低，权威性得不到公众的高度认可，其执行力势必会受到影响；其次，地方立法具有很大的局限性，具体表现为立法技术性不高，权利与义务配置的科学性不强，现实可操作性差。为了增进控烟成效，很多国家颁行了全国性控烟法。其三，不同地方法规对于控烟的区域范围、各方责任以及处罚方式和力度等均有所不同，在现今人员流动很大的社会环境下，势必造成人们对于上述内容的迷茫、混淆和无所适从，例如，不同城市对于能否设置室内吸烟区存在不清晰的认识、很多出差的人不知道到达城市的控烟区域和吸烟区的位置等等。为了确立控烟立法的权威性和执行的统一性，我国亟须一部国家级控烟法律法规出台。截至2016年年底，全球有125个《公约》缔约方制定了国家层面的公共场所禁烟法律。我国国务院法制办曾于2014年11月在网上公开征求《公共场所控制吸烟条例》的意见，但至今仍无下文，尽管社会千呼万唤，但《公共场所控制吸烟条例》并未列入2017年和2018年的国务院立法工作计划，反映了控烟背后存在的认知和利益的冲突。
我国现今仍然是世界最大烟草消费国和受害国[7]，急需从国家整体层面上推进控烟工作。2012年《中国烟草控制规划2012-2015》出台，但由于其中的条款不够细化和缺少执行的可行性和刚性约定，因此实施效果不尽人意，烟草销量和烟民数量不降反而有所增长。国家《“健康中国2030”規划纲要》提出的“到2030年15岁以上人群吸烟率降低到20%”作为控烟目标，而我国2015年统计显示现有烟民3.16亿，吸烟率27.7%[8]，如果不考虑人口的自然增长，我国需要在十五年时间净减少8800万吸烟人口，平均每年净减少580多万吸烟人群，可以说实现《“健康中国2030”规划纲要》的目标任重而道远。尽管2017年1月，国家卫生计生委出台《“十三五”全国健康促进与教育工作规划》，其中对于控烟的内容有所涉及但比较笼统。因此，急需国家相关部门尽快出台“十三五”专门性控烟规划以及具体的有效措施、路线图及时间表，以保证我国的控烟工作和目标有计划分步骤得以实现。
2018年，新一轮国务院机构改革方案中，将工业信息部牵头的《公约》履约领导小组的职能划入新组建的国家卫生健康委员会，这反映了党中央和国务院进一步加强《公约》履约的决心和魄力，中国控烟历程也将迎来新的前景，全国人民对国家卫生健康委员会在深入推进控烟工作方面给予了厚望。, 百拇医药(白楠竹)