基本药物招标总难逾争议
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2010年年末，作为全国最后一个开展基本药物招标的地区，上海再次成为公众瞩目的焦点。这不仅因为上海历来就是药品消费的大省，更因为上海的基本药物招标，恰恰开始于国家参照“安徽模式”再次颁布基本药物招标指导意见之时。上海究竟会如何延续“安徽模式”，它的实践经验又会对其他省市有何启迪?此时此刻，基本药物招标，这根牵动着全国医改的敏感神经，正在上海滩上传导着。
最近一段时间，医药企业中尤其是上海的医药市场上最被热议的一个话题恐怕就是基本药物招标。去年12月13日，《上海市基层医疗卫生机构增补药物目录》正式发布，在《国家基本药物目录(基层医疗机构使用部分)》的基础上，增加了381种基本药物，使上海基本药物目录总共包括688种药物，药物增加种类居全国之首。元旦刚过，上海基本药物的集中招标采购工作便如火如荼地开展起来。当这份人们翘首以待的基本药物目录终于揭开它的神秘面纱时，人们不仅用期盼的眼神仔细打量着它，更用专业多元的眼神研读着它。不夸张地说，它的出现，让许多业内人士都心中一惊，也自然引发了新一轮的讨论。
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“基本药物”可谓是个“舶来品”，最早由世界卫生组织于1977年提出，指的是能够满足基本医疗卫生需求，剂型适宜、保证供应、基层能够配备、国民能够公平获得的药品，主要特征是安全、必需、有效、价廉。中国政府从1979年开始参加WHO基本药物行动计划，1996年首次发布了中国国家基本药物中成药和化学药品目录。然而，当时的“基本药物”在中国更多只是一个概念，而不是一种有效的公共政策。
随着新医改的不断深入，2009年8月18日卫生部等9部委正式公布了《关于建立国家基本药物制度的实施意见》、《国家基本药物目录管理办法(暂行)》和《国家基本药物目录(基层医疗卫生机构配备使用部分)》(2009版)，这标志着中国建立国家基本药物制度工作正式实施。有了全国统一的行动纲领，各地的基本药物推动工作也不断深入开展，各地根据地方长期的用药习惯和疾病谱情况，纷纷做了适当增补，形成了地方基本药物目录，之后便紧锣密鼓地开始对基本药物的集中招标采购工作。
基本药物招标新模式全新尝试
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去年11月19日，国务院办公厅发布了《建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制的指导意见》(以下简称《意见》)，明确细致地为基本药物招标采购工作指明方向，也有人说它是源于广受业界争议的“安徽模式”(其主要特征可概括如图1)。
与其相似，有行业专家将《意见》表现出的特点归纳为“一二三四五”，即：
1)一个主管部门——
省级卫生行政部门是本省(区、市)基本药物集中采购的主管部门，负责搭建省级集中采购平台，确定具备独立法人及采购资格的采购机构开展基本药物采购工作，并对基本药物集中采购过程中采购机构和基层医疗卫生机构进行管理和监督，协调解决采购中出现的问题。
2)工作平台“省级统一”和“非营利”的两个属性——
各省(区、市)要充分利用现有药品集中采购平台开展基本药物采购工作，市(地)及以下不设采购平台；基本药物集中采购平台是政府建立的非营利性网上采购系统，面向基层医疗卫生机构、药品生产和经营企业提供药品采购、配送、结算服务。
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3)三类供货主体一
原则上用量大(具体标准由各省区市自行确定)的基本药物直接向生产企业采购，由生产企业自行委托经营企业进行配送或直接配送；用量小的基本药物可以集中打包向药品批发企业采购(含配送)，也可以向代理生产企业销售药品的批发企业采购。
4)四种采购方式——
(1)对独家生产的基本药物，采取与生产或批发企业进行单独议价的方式进行采购；
(2)对基层必需但用量小的特殊用药、急救用药，采用邀请招标、询价采购或定点生产的方式采购；
(3)对临床常用且价格低廉(建议为日平均使用费用在3元以下的基本药物，具体标准由各省区市自行确定)，或者经多次采购价格已基本稳定的基本药物，采取邀请招标或询价采购的方式采购；
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(4)其他基本药物一般均应进行公开招标采购。
招标中如出现企业投标价格均高于市场实际购销价格，采购机构应与投标企业依次进行单独议价，均不能达成一致的，即宣布废标。
5)五个“坚持”原则——
(1)坚持“量价挂钩”。采购机构定期汇总基层医疗卫生机构基本药物需求，编制基本药物集中采购计划，按照临床必需和基层实际确定基本药物采购的具体剂型、规格、质量要求，明确采购数量。通过单一货源承诺方式进行采购，即对每种基本药物(具体到剂型和规格)只选择一家企业采购，使该企业获得供货区域内该药品全部市场份额，该供货区域内的所有政府办基层医疗卫生机构使用的基本药物(具体到剂型和规格)只由这一家企业供应。
(2)坚持采购信息公开。各省级卫生行政部门必须在采购结束3日内主动向社会公布基层医疗卫生机构基本药物采购价格、采购数量和中标企业，接受社会监督，鼓励新闻媒体等社会各界监督基本药物采购过程。
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(3)坚持“质量优先、价格合理”。鼓励各地采用“双信封”的招标制度，即在编制标书时分别编制经济技术标书和商务标书，企业同时投两份标书。只有经济技术标书评审合格的企业才能进入商务标书评审，商务标书评审由价格最低者中标。
(4)坚持电子监管。国家食品药品监管局要完善全国统一的基本药物信息条形码(电子监管码)和药品电子监管平台，对基本药物进行全品种电子监管。2011年4月1日起，各省(区、市)不得采购未入药品电子监管网及未使用基本药物信息条形码统一标识的企业供应的基本药物。
(5)坚持严格的基本药物采购付款制度。供货企业按照合同要求将药品配送到基层医疗卫生机构后，基层医疗卫生机构进行交货验收并出具签收单，采购机构根据签收单付款，原则上从交货验收合格到付款不得超过30日(具体天数要在合同中约定)。未能按时付款的，采购机构要向企业支付违约金。
上海招标方案亦有新意
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《意见》中还规定“各省(区、市)医改领导小组要按照本意见精神，抓紧研究制定本省(区、市)政府办基层医疗卫生机构基本药物采购的具体办法”，按照国家基本药物集中招标采购的基本思路，结合上海的基本药物目录，上海的基本药物集中招标采购方案也很快出炉。
通观整套招标文件，笔者认为上海的招标办法基本还是以国家的《意见》为蓝本做了一些细致的、方便操作的规定，如在如何对药品进行评价方面，第一步先以质量分进行综合评分，筛选合格者进入下一轮价格投标，价格最低者入围。明确了药品评标指标及指标权重(包括质量、信誉与服务和价格，总分100分)：
不难看出，在上海基本药物招标方案中，质量的权重地位显赫，这也印证了基本药物招标“质量优先、价格合理”的基本原则。而对价格的选择，上海的方案中亦有独树一帜的一面，即企业投标价格分为两种——投标价I和投标价Ⅱ，两者的区别主要体现在适用的医疗机构不同，“投标价I”是其他各类医疗机构药品评标的价格依据，“投标价Ⅱ”是基层医疗卫生机构药品评标的价格依据。投标企业一般必须在开标一览表中同时填报“投标价I”和“投标价Ⅱ”两个价格，且“投标价Ⅱ”不得高于“投标价I”，若两个层面的价格全部中标，执行“投标价II”的价格，若只中一个层面的价格就在相应的层面在全市执行。
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招标新规再惹争议
医改方案的制定和不断深入探索的过程中，几乎每一个规则的出台都会引发业内外的广泛热议，一方面是因为医改问题涉及每个人的切身利益，民众不得不关注；另一反面恐怕是因为制度总有它的两面性，即对于不同的利益相关者来说，总是有人受益有人受损。因此，评价一个制度的好坏，不能仅看利益相关方的反应，而要从制度的公平性、科学性、合理性等方面进行评价。
当然，按照这样的标准，新的招标规则也有一些值得商榷的地方。比如，“量价挂钩”的前提是要基本确定数量、再来商定价格，但是这个“数量”如何确定、由谁来确定，以及如果因“数量”统计不准影响到药品配送或造成库存积压的问题由谁来承担责任?又如，在投标药品质量评价的指标体系方面，各地的规则不同，但都面临一个相同的问题，就是如何对这些细分的评价指标设定权重，现有的种种方案中，对质量指标及其分值的设定是否合理?再如，上海的方案中，针对不同层面的医院，实际是将同一种基本药物人为划分成两种价格层次，略有“贵族药”和“平民药”之嫌，既然都是基本药物，为何要人为造成这种不公平性?
任何一项制度在它诞生伊始很难做到完美无瑕，新的招标方案究竟效果会怎样，恐怕还要等待时间和实践的检验，人们拭目以待。, 百拇医药(肇晖)