张丽芳，秦江梅*，张艳春，林春梅，孟业清，陶梦圆

    2009年，新一轮深化医药卫生体制改革坚持“保基本、强基层、建机制”的基本原则，始终将基层卫生综合改革作为重要内容。国务院和相关部门印发了一系列推动基层卫生工作的政策文件，基层卫生改革与发展取得了明显成效[1-2]。然而随着分级诊疗制度建设的推进，“强基层”依然面临着财政保障不到位、体制机制不活、服务能力不足等问题[3-4]。广东省在基层卫生综合改革中积极探索、勇于实践，实行基层医疗卫生机构“公益一类财政供给、公益二类绩效管理”的方案，完善了基层运行新机制，医改工作得到了国家层面的肯定，并作为典型经验在全国范围内进行推广[5]。随后，海南省等也相继出台了相关政策文件并推进实践，形成了一系列可供借鉴的改革举措[6]。山东省菏泽市的改革启动较晚，成效尚不明显。本文基于《2019基层卫生综合改革典型案例》[7]和现场调研情况，汇总分析了广东省及其英德市、韶关市，海南省及其陵水县、五指山市，以及山东省菏泽市的主要改革做法及取得的成效，以期为该项改革措施在全国各地区的推广提供参考与依据。

    1 “公益一类财政供给、公益二类绩效管理”的内涵与政策依据

    “公益一类财政供给”是指基层医疗卫生机构保持公益一类事业单位性质不变，其基本建设经费、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费等由财政保障。“公益二类绩效管理”是指允许基层医疗卫生机构实行公益二类事业单位的绩效管理，突破公益一类事业单位的绩效工资调控水平，赋予基层医疗卫生机构更大的分配自主权[8]。

    基层医疗卫生机构实行“公益一类财政供给、公益二类绩效管理”，实际上是多项政策制度指导地方实践的一项改革，是在地方实践中促进政策整合的一项举措。具体政策制度表现为：(1)建立长效的财政保障机制。2010年发布的《国务院办公厅关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》(国办发〔2010〕62号)中提出，政府办乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构按国家规定核定的基本建设经费、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费由政府负责，经常性收支差额补助由政府在年度预算中足额安排，先预拨后结算，并要求建立稳定补助渠道和长效补助机制[9]。(2)建立激励性分配机制。2016年8月全国卫生健康大会上召开，习近平总书记在会上作出了“两个允许”的重要指示，即允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励[10]。为贯彻落实“两个允许”的要求，三部委联合印发《关于完善基层医疗卫生机构绩效工资政策保障家庭医生签约服务工作的通知》(人社部发〔2018〕17号) ......