关于加快生产安全应急救援体系建设若干问题的探讨(上)
近年来，一些地方、部门在进行重特大生产安全事故应急救援时存在的指挥不灵、处置不当、不及时而导致事故事态扩大、损失加重等问题，引起了各级领导的高度重视和社会各界的广泛关注。尽快建立生产安全应急救援体系不仅已成为各级各部门的共识和全社会的期待，也成为各级政府搞好安全生产工作、提高处置和应对重特大生产安全事故能力必须解决的一个重要课题。目前，我国一些地方、部门在建立生产安全应急救援体系上做了一些工作，也取得一定的成效，但由于多方面的原因，生产安全应急救援体系建设在理论上还有许多问题并没有进行深入的研究，在实践上也还存在基础不扎实，体系可操作性、灵活性、有效性还不够等多方面的问题。因此，有必要对生产安全应急救援体系建设的相关问题进行必要的研究和探讨。
一、加快生产安全应急救援体系建设的必要性
(一)加快生产安全应急救援体系建设是构建完整的安全生产工作体系的重要组成部分。从安全生产相关的要素看，安全生产是一个非常复杂的开放系统，系统论的观点认为，一个系统通常必须具备三个方面的特征：一是有两个以上的构成要素(或子系统)；二是要素(或子系统)相互间必须有联系；三是要素(或子系统)之间的联系及作用会产生特定的功能。人、机、环境是安全生产所涉及的三个最基本要素，而对人、机、环境三要素进行组合、配置及运行控制等而形成的管理，实际上是安全生产的第四个要素，因为只有靠管理维系并在一定管理水平的条件下，人、机、环境三者才有可能处于和谐、匹配的状态，即保持安全生产的常态，反之则相反。安全生产过程既包含着对人、机、环境三者组合、配置、运行、协调、反馈等内容，也包含着对因人、机、环境三个要素间任意两者甚至三者不匹配、不和谐而引发的风险的控制与危险状态的化解及消除，使潜在的风险及现存的危险状态对个人、单位乃至整个社会正常运行的冲击与损害降低到尽可能小的程度。因此，在安全生产的四个要素中，应急救援直接体现为“管理”这一要素的基本功能、手段及作用形式之一，对潜在风险的控制与危险状态的化解及消除则构成其主要工作内容，应急救援体系则表现为保证和发挥“管理”要素作用的必要载体和支撑条件。从安全生产体系的构成部分分析，无论是一个国家或地区，还是一个生产经营单位，安全生产工作包含着众多的环节，保证每个环节正常运行及各环节之间合理衔接所形成的工作体系含有多个子系统，按其所发挥的功能分类，主要有组织与管理体系、预防控制体系、法律法规体系、执法及监督体系、应急求援体系、信息与技术支撑体系、社会服务体系等等，每一个体系统之间相互关联、相互作用，应急救援系是其中不可缺少的一个重要组成部分，是保证整个安全生产工作体系正常运行不可缺少的关键性环节之一。
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(二)加快生产安全应急救援体系建设是各级政府必须履行的安全生产法定职责之一。从西方一些市场经济发达国家或地区的情况看，政府职能作用的领域有着较为严格和明确的限定，但安全生产因为关系国家利益及社会利益，往往是政府必须管理好的重要社会事务之一，这是因为在市场经济条件下，安全生产工作属于“市场机制失灵”的领域，必须通过政府进行强有力的干预如完善的立法、严格的监督和有效的执法等，使作为安全生产责任主体的生产经营单位认真遵守和执行国家安全生产的法律法规，落实安全生产的各项保障制度，规范自身的安全生产行为。因此，从这一意义上说，抓好安全生产、确保一个国家或地区经济发展、社会稳定及人民安居乐业所需的安全生产环境，是一个负责任的政府必须提供的“公共产品”之一，属于政府进行市场监管、社会管理和公共服务的职能。应急救援作为安全生产的一个环节，是整个安全生产宏观层面一项极为重要的内容。抓好应急救援体系的建设，既是抓好安全生产工作的重要方面，也是政府必须履行好的一项重要法定职责，有关法律法规对此作了明确的规定，《安全生产法》第六十八条规定“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域特大事故应急救援预案，建立应急救援体系”，《国务院关于进一步加强安全生产工作的规定》则要求“加快全国生产安全应急救援体系建设，尽快建立国家安全生产应急救援指挥中心……”因此，政府及其有关部门必须将生产安全应急救援体系的建设作为防范事故、控制风险、减少损失，提高安全生产工作总体水平的重要内容与举措，主动作为、有所作为。
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(三)加快应急救援体系建设是各级政府提高处置及应对重特大生产安全事故与紧急情况能力的迫切要求。应急救援要求高、情况极为复杂，涉及众多的部门、人员，涉及各种要素的组合，如何对各相关部门进行有效的协调，对大量人员进行有序的组织，对各种要素进行科学的调配，是政府组织协调能力的综合反映，也是对政府管理公共事务能力、处置危机能力、甚至是执政能力的全面考验。当前我国经济发展总体上已进入工业化的快速阶段，但经济结构、社会结构正发生巨大变动，人们的价值取向也开始出现分化，经济发展在地区间行业间不平衡，经济发展与社会事业不够协调的问题仍较突出，今后很长一段时间内，我国的生产安全事故仍将处于多发的阶段，特别是由于经济相对落后甚相当部分经济发达的地区也还存在不少高风险企业、技术落后企业、安全生产条件较差的企业、从业人员素质较低的企业，生产安全事故甚至重特大生产安全事故在某一时期、某一行业、某一地间仍然可能多发，在我国经济日益融入国际经济秩序的背景下，任何一起重特大安全事故的发生都有可能成为引发其他社会问题的导火索，都有可能成为一些国家攻击我国人权状况的借口，最终对我国的发展和社会稳定产生影响。美国、日本、欧盟等许多国家或地区十分重视建立完善的应急救援体系及机制，在处置重特大事件(事故)及紧急情况时处于较为主动的地位，政府应对及处理危机的能力总体上较强，效果较好。按照党的十六大通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》关于“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”的要求，加快建立生产安全应急救援体系，可以使政府开展应急救援工作更为迅速、有效，将重特大生产安全事故的损失及其负面影响降低到尽可能低的程度。
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(四)加快应急救援体系建设是遏制事故事态扩大、减少事故损失的重要条件。有备才能无患，应急救援是控制生产安全事故事态扩大及损失增加的最后一道“防线”，这一“防线”把得住，大事故可以化为小事故或将事故损失控制在一定范围内，反之，小事故则可能变为大事故甚至是灾难性的事故，小损失可能变为大损失甚至是巨大损失。近年来，我国一些地方在事故发生后因缺乏有效的应急救援预案、应急救援不及时而导致损失扩大的情况还相当多，最为典型的是2003年12月23日重庆开县境内的中国石油天然气集团公司川东北气矿罗家16号井井喷事故，该起事故造成243人中毒死亡，6.5万人逃离家园，直接经济损失9000多万元。究其原因，除了有关人员违规违章操作、有关方面管理不到位外，没有可行的应急救援预案、现场应急处置措施不及时、应急救援机制不健全则是重要的原因，从整个事故发生的过程可以非常清楚地看出这一点，罗家16号井位于开县商桥镇晓阳村范围内，2003年5月23日开钻，12月23日21时55分左右发生井喷，由于川东北气矿没有制定事故应急预案，井喷发生后现场作业人员未能采取措施实施放喷管点火，大量含有硫化氢的天然气喷出扩散，导致周围区域空气中有毒气体含量急速升高。而在事故发生后，16号井的钻井队及川东北气矿并没有立即将事故情况及应急要求通报当地政府，而是按自己的条条层层上报，再由四川石油管理局向重庆市政府及有关部门通报，接着再从重庆市政府层层将事故情况通知至高桥镇政府，延误了当地居民的疏散。直到12月24日16时左右即事故发生后的18个小时左右，有关方面才对井喷口实施放喷管点小，空气中的有毒气体含量才逐步减少，26日实施压井，27日压井成功。如果这起事故有预案，现场能及时采取处置措施，或及时通知矿井附件居民疏散，事故的损失可能大为减少。因此，加快应急救援体系建设是政府及有关部门、生产经营单位掌握应急救援主动权，有效降低事故损失的重要手段和条件。
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(五)加快应急救援体系建设是建立社会稳定机制、确保社会有序和谐运行的重要基础。生产安全事故对于社会经济生活的影响是多方面的，首先，生产安全事故所造成的人员伤亡不仅是对人力资本的损害，更使一部分家庭由此陷入极度痛苦之中，个别人甚至因此对生活、对社会失去信心而出现极端行为，对自己、对他人、对社会的利益造成损害。其次是生产安全事故本身造成的直接经济损失，实际上是对现有社会财富总量的直接扣除，直接导致可创造社会财富的资本总量的减少，同时增大了经济发展的“机会成本”，使一个国家或地区或单位的经济发展能力、发展潜力严重受挫。再次是生产安全事故所造成的间接经济损失，使一个地方、单位用于经济发展的可投入资源相对减少，对经济增长潜力产生无形的损害。而上述三个方面共同作用的结果集中表现为对社会经济正常运行及社会秩序稳定具有一种放大或成倍的“冲击效应”，甚至可能对执政基础产生影响。一个成熟、负责任的政府应该将这种“冲击效应”对整个社会可能产生的影响范围缩到最小、影响程度降到最低。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》将“构建社会主义和谐社会的能力”作为执政能力建设的重要内容，强调“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置……”，“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反映灵敏、运转高效的应急机制……”。建立生产安全应急救援体系则是整个社会应急机制的重要组成部分，因此，政府在安全生产工作方面，除了抓好预防、确定主体、强化监管、加强宣传教育等外，建立应急救援体系、搞好特大事故应急救援也是极为重要的方面，这可以对生产安全事故的社会影响进行一定的“缓冲”、“减震”，从而保持整个社会的和谐有序和稳定运行。
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二、生产安全应急救援体系的主要特征及功能
从生产安全应急救援体系的构成要素及各要素之间的相互关系分析，一个完善的生产安全应急救援体系应当具备以下五个方面的主要特征：
1.构成要素的多元性。生产安全应急救援体系是一个由多种要素构成的系统。从其涉及的主体看，具有明确的多层次性，即在整个生产安全应急救援体系中，各级政府、各有关部门、各有关单位、各种有关的人群所必须履行的职责及承担的义务虽然不一样的，所能发挥的作用也各不相同，但都是构成应急救援体系正常运行所不可或缺的。从各功能要素看，具有明显的多样性，包括了有形要素和无形要素，有形要素主要是指构成并维系整个体系运行所需的人、财、物等，无形要素则是指对整个体系运行起到“ 灵魂”和“神经中枢”作用的法律法规、政策措施、管理制度、响应程序、信息系统、运行机制等因素。从体系构架的组成部分看，则具有一定的规则性，即整个体系中的各种要素依据一定的规则构成具有其相对独特功能的子系统，各子系统再依据一定的规则构成整个应急救援体系的总体框架，包括组织指挥系统、预案系统、机制运行系统、法制政策系统及支持保障系统等。
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2.要素组合的复杂性。应急救援是一项难度很大、牵涉面很广的复杂工作。应急救援体系必须面对并适应以下几个方面的复杂情况：一是风险产生的不确性，即应急救援体系要针对的风险是某一种或几种特定的风险如火灾、爆炸、车祸等，但这种风险何时变成现实的危险、触发因素是什么、涉及的范围多大、损失多少等等是难以事先准确预知的；二是重大紧急情况的突发性，即生产安全方面的重大紧急情况在哪个地区、行业、单位、时间出现，具有不可估计的偶然性；三是事故类别的多样性，即引发生产安全事故的原因是多方面的，事故的类别及后果、影响也是多种多样的；四是要素相互作用引发结果的不可预见性，特别是在进行特大生产安全事故的应急救援时，一个环节工作的失误可能引发下一环节甚至整个应急救援工作的失误，一个事故处置不及时或处置不当可能引发另一个事故甚至是一串事故，一个部门工作脱节可能导致另一个部门工作的脱节甚至使众多部门的工作出现脱节等等。但这些失误、脱节或处置不当时情况是否发生、何时发生，并无法事先清楚等。而生产安全应急救援体系的建设、预案的制定、处置措施的设定等则必须充分考虑方方面面的因素和各种可能的情况。
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一、加快生产安全应急救援体系建设的必要性
(一)加快生产安全应急救援体系建设是构建完整的安全生产工作体系的重要组成部分。从安全生产相关的要素看，安全生产是一个非常复杂的开放系统，系统论的观点认为，一个系统通常必须具备三个方面的特征：一是有两个以上的构成要素(或子系统)；二是要素(或子系统)相互间必须有联系；三是要素(或子系统)之间的联系及作用会产生特定的功能。人、机、环境是安全生产所涉及的三个最基本要素，而对人、机、环境三要素进行组合、配置及运行控制等而形成的管理，实际上是安全生产的第四个要素，因为只有靠管理维系并在一定管理水平的条件下，人、机、环境三者才有可能处于和谐、匹配的状态，即保持安全生产的常态，反之则相反。安全生产过程既包含着对人、机、环境三者组合、配置、运行、协调、反馈等内容，也包含着对因人、机、环境三个要素间任意两者甚至三者不匹配、不和谐而引发的风险的控制与危险状态的化解及消除，使潜在的风险及现存的危险状态对个人、单位乃至整个社会正常运行的冲击与损害降低到尽可能小的程度。因此，在安全生产的四个要素中，应急救援直接体现为“管理”这一要素的基本功能、手段及作用形式之一，对潜在风险的控制与危险状态的化解及消除则构成其主要工作内容，应急救援体系则表现为保证和发挥“管理”要素作用的必要载体和支撑条件。从安全生产体系的构成部分分析，无论是一个国家或地区，还是一个生产经营单位，安全生产工作包含着众多的环节，保证每个环节正常运行及各环节之间合理衔接所形成的工作体系含有多个子系统，按其所发挥的功能分类，主要有组织与管理体系、预防控制体系、法律法规体系、执法及监督体系、应急求援体系、信息与技术支撑体系、社会服务体系等等，每一个体系统之间相互关联、相互作用，应急救援系是其中不可缺少的一个重要组成部分，是保证整个安全生产工作体系正常运行不可缺少的关键性环节之一。
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(二)加快生产安全应急救援体系建设是各级政府必须履行的安全生产法定职责之一。从西方一些市场经济发达国家或地区的情况看，政府职能作用的领域有着较为严格和明确的限定，但安全生产因为关系国家利益及社会利益，往往是政府必须管理好的重要社会事务之一，这是因为在市场经济条件下，安全生产工作属于“市场机制失灵”的领域，必须通过政府进行强有力的干预如完善的立法、严格的监督和有效的执法等，使作为安全生产责任主体的生产经营单位认真遵守和执行国家安全生产的法律法规，落实安全生产的各项保障制度，规范自身的安全生产行为。因此，从这一意义上说，抓好安全生产、确保一个国家或地区经济发展、社会稳定及人民安居乐业所需的安全生产环境，是一个负责任的政府必须提供的“公共产品”之一，属于政府进行市场监管、社会管理和公共服务的职能。应急救援作为安全生产的一个环节，是整个安全生产宏观层面一项极为重要的内容。抓好应急救援体系的建设，既是抓好安全生产工作的重要方面，也是政府必须履行好的一项重要法定职责，有关法律法规对此作了明确的规定，《安全生产法》第六十八条规定“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域特大事故应急救援预案，建立应急救援体系”，《国务院关于进一步加强安全生产工作的规定》则要求“加快全国生产安全应急救援体系建设，尽快建立国家安全生产应急救援指挥中心……”因此，政府及其有关部门必须将生产安全应急救援体系的建设作为防范事故、控制风险、减少损失，提高安全生产工作总体水平的重要内容与举措，主动作为、有所作为。
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(五)加快应急救援体系建设是建立社会稳定机制、确保社会有序和谐运行的重要基础。生产安全事故对于社会经济生活的影响是多方面的，首先，生产安全事故所造成的人员伤亡不仅是对人力资本的损害，更使一部分家庭由此陷入极度痛苦之中，个别人甚至因此对生活、对社会失去信心而出现极端行为，对自己、对他人、对社会的利益造成损害。其次是生产安全事故本身造成的直接经济损失，实际上是对现有社会财富总量的直接扣除，直接导致可创造社会财富的资本总量的减少，同时增大了经济发展的“机会成本”，使一个国家或地区或单位的经济发展能力、发展潜力严重受挫。再次是生产安全事故所造成的间接经济损失，使一个地方、单位用于经济发展的可投入资源相对减少，对经济增长潜力产生无形的损害。而上述三个方面共同作用的结果集中表现为对社会经济正常运行及社会秩序稳定具有一种放大或成倍的“冲击效应”，甚至可能对执政基础产生影响。一个成熟、负责任的政府应该将这种“冲击效应”对整个社会可能产生的影响范围缩到最小、影响程度降到最低。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》将“构建社会主义和谐社会的能力”作为执政能力建设的重要内容，强调“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置……”，“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反映灵敏、运转高效的应急机制……”。建立生产安全应急救援体系则是整个社会应急机制的重要组成部分，因此，政府在安全生产工作方面，除了抓好预防、确定主体、强化监管、加强宣传教育等外，建立应急救援体系、搞好特大事故应急救援也是极为重要的方面，这可以对生产安全事故的社会影响进行一定的“缓冲”、“减震”，从而保持整个社会的和谐有序和稳定运行。
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二、生产安全应急救援体系的主要特征及功能
从生产安全应急救援体系的构成要素及各要素之间的相互关系分析，一个完善的生产安全应急救援体系应当具备以下五个方面的主要特征：
1.构成要素的多元性。生产安全应急救援体系是一个由多种要素构成的系统。从其涉及的主体看，具有明确的多层次性，即在整个生产安全应急救援体系中，各级政府、各有关部门、各有关单位、各种有关的人群所必须履行的职责及承担的义务虽然不一样的，所能发挥的作用也各不相同，但都是构成应急救援体系正常运行所不可或缺的。从各功能要素看，具有明显的多样性，包括了有形要素和无形要素，有形要素主要是指构成并维系整个体系运行所需的人、财、物等，无形要素则是指对整个体系运行起到“ 灵魂”和“神经中枢”作用的法律法规、政策措施、管理制度、响应程序、信息系统、运行机制等因素。从体系构架的组成部分看，则具有一定的规则性，即整个体系中的各种要素依据一定的规则构成具有其相对独特功能的子系统，各子系统再依据一定的规则构成整个应急救援体系的总体框架，包括组织指挥系统、预案系统、机制运行系统、法制政策系统及支持保障系统等。
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2.要素组合的复杂性。应急救援是一项难度很大、牵涉面很广的复杂工作。应急救援体系必须面对并适应以下几个方面的复杂情况：一是风险产生的不确性，即应急救援体系要针对的风险是某一种或几种特定的风险如火灾、爆炸、车祸等，但这种风险何时变成现实的危险、触发因素是什么、涉及的范围多大、损失多少等等是难以事先准确预知的；二是重大紧急情况的突发性，即生产安全方面的重大紧急情况在哪个地区、行业、单位、时间出现，具有不可估计的偶然性；三是事故类别的多样性，即引发生产安全事故的原因是多方面的，事故的类别及后果、影响也是多种多样的；四是要素相互作用引发结果的不可预见性，特别是在进行特大生产安全事故的应急救援时，一个环节工作的失误可能引发下一环节甚至整个应急救援工作的失误，一个事故处置不及时或处置不当可能引发另一个事故甚至是一串事故，一个部门工作脱节可能导致另一个部门工作的脱节甚至使众多部门的工作出现脱节等等。但这些失误、脱节或处置不当时情况是否发生、何时发生，并无法事先清楚等。而生产安全应急救援体系的建设、预案的制定、处置措施的设定等则必须充分考虑方方面面的因素和各种可能的情况。
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