美国总统控制着行政部门，于是人们猜想，总统可以下令政府部门和机构办任何事情，他们也会按命令去做，然而事实却远非如此。

    实际上，总统不可能盯着每一个政府官员和雇员，他一般只发出指令给下属，希望他的愿望被忠实地执行。但是较低级别的官员为了个人的利益，比如为免于被解雇，可能会服从自己体制内的规范和惯例而做出有悖于总统意愿的事。

    例如，1962年古巴导弹危机中，当苏联总理赫鲁晓夫要求美国拆除部署在土耳其的导弹作为交换(苏联将撤走部署在古巴的导弹)时，肯尼迪总统才惊讶地得知，早在一年前他就下令将部署在土耳其的导弹撤走，但是基层负责人没有遵循这项指令。

    其实，总统在下达指令之前 ......