2017年年初，国务院办公厅发布《关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》[1]，明确了“两票制”具体实施细则，以进一步推动改革工作落实。简单来说，“两票制”是指药品从生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票[2]，期望通过对票据管理方式的改革，使整个药品供应链结构得到优化、虚高药价得到控制、行业环境得以净化。

    药品采购过程是“两票制”实施的起始环节。目前，以省级为单位的网上药品集中采购仍是我国主推的药品采购方式，7号、70号文也均在执行过程中，但其中未包含涉及“两票制”的相关内容。因此，如何将药品集中采购制度与“两票制”改革合理衔接是此项政策顺利落实的关键。

    本文将从目前“两票制”政策与药品采购环节的植入程度入手，重点讨论“如何应对生产企业提高出厂价”以及“企业处罚的合法、合理性”两大问题，以期为两项政策的优化衔接提出合理建议。

    1 采购环节“两票制”执行要求归纳

    目前，在已颁布的“两票制”文件中，对其在采购环节的执行要求上存在一定差异，形式上主要包括处罚措施明确及处罚措施缺失两种情况。

    透过表1可知，部分地区仅规定药品生产与流通企业需要在标书及购销合同中承诺执行“两票制”、而无配套的处罚措施，极可能造成改革工作流于形式、权责不明的现象出现；目前，海南、青海、四川、安徽、重庆发布的省级文件以及国家文件中不仅要求企业必须承诺执行，并明确表示将对未按规定执行有关要求的，采取企业黑名单制度，取消投标、中标以及配送资格等处罚措施。

    表1 各地文件采购环节“两票制”执行要求归纳

    相较而言，明确的处罚措施更能保障改革的有效落实，但各地方案的完整性、处罚执行机构的合法性以及具体措施的合理性还有待探究。

    2 现存问题分析

    “两票制”给药品流通结构以及行业环境带来明显变化，生产和经营企业的营销模式也会随之改变，从而衍生出加价环节上移等负面效应。

    2.1 生产企业提高出厂价实行“两票制”以后，整个药品流通过程中仅允许一次转配送，加上“营改增”政策的联合作用，药品流通领域的过票、走票行为将逐渐消失，行业集中度也将迅速提高，采用底价开票的药品生产企业无法再依靠过票等手段将税款以及营销费用转嫁给中间代理商，为维持企业利润空间 ......