浅议当前我国食品监管存在的问题及对策
2011年6月29日全国人大常委会执法检查组在关于检查《中华人民共和国食品安全法》实施情况的报告中指出，些食品生产经营企业法律意识单薄，道德水平低下，是导致食品安全事件不断发生的重要原因。全国人大常委会在审议食品安全报告中指出，应该把食品安全作为“国家安全”的部分来保障实施，它的重要性不亚于金融、粮食安全等。在此背景下，笔者试图就食品监督管理局系统在分段监管模式未彻底改变的体制下，作为监管餐饮单位食品安全的政府部门，将如何实现“无缝对接”确保食品安全，结合基层线监管工作中遇到的实际问题进行初步探讨，为强化食品安全监管手段，完善相关保障措施提供参考。当前我国食品监管的现状
《食品安全法》及其实施条例的颁布实施，解决了直以来我国食品安全领域存在的法律法规体系不完善，监管技术手段薄弱，监管外部环境不完善等众多问题，为我国食品安全体系提供了强有力的法律保障。但其沿用的”分段监管”模式以及法律条文的可操作性较低等问题，使得实际监管工作中仍然面临着许多亟待解决的问题。
, 百拇医药 当前监管模式存在问题分段监管体制没有得到根本性改变
食品安全法虽然将监管部门定位为“生产、流通、餐饮服务监督管理部”，将食品许可分为”生产许可”、“流通许可”和“餐饮服务许可”。但是这种明显的条块分割的结果只是部门利益的重新分配，没有整合公共资源，信息仍旧无法共享，势必造成重复执法、重复检测的现象，无端增加纳税人的经济负担。例如，按照规定，食品企业申办生产许可证时必须提供经过工商部门认可的“名称核准书”，而现在生产许可证作为前提条件，企业获得工业生产许可证后再获取工商营业执照。企业旦需要变更名称，则需重新办理生产许可证，这对企业来说成本巨大。
分段监管导致衔接不协调
分段监管的模式并未随着时问的推移而逐渐成熟，相反由于社会经济形式的不断更新出现了许多无法界定的存在形式。
部分介于流通与餐饮、流通与生产、生产与餐饮之问的单位，由谁来监管、如何监管成了难题，形成了监管漏洞。例如，食品小作坊，作为现阶段无法消除的经济形式，其范围界定、监管措施均处于缺失状态，而成为监管空白；再比如对于街上沿饭店收购地沟油的行为，负责食品生产加工环节的质监部门、负责食品流通环节的工商部门、负责餐饮业食品安全的食品药品监管部门，不约而同给出了同样的理由：“地沟油主要不归我们管……”，陷入了“有权无责”的怪圈。主体多元化的监管体制从形式上看是增加了部门和人员，但同时导致部门之问缺乏协调和联动，增加了管理的层次，导致成本高、效率低，难以形成监管合力，不可避免地出现了执法漏洞。监管职责的不明确，容易造成具体监管工作的缺位、错位和越位，进而出现推诿现象。
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社会信用体系薄弱
我国目前尚未真正建立信用体系基础的信用记录、征信组织和监督制度，对企业信用及其经营行为的记录和监管分散在多个政府部门，难以形成完整的信用记录，无法进行有效监督。我国政府对于食品企业的责任追究及信用权益保障，信用信息的收集记录，政策扶持及权利义务分配上还没有很好地确立公平公正的原则。
执行过程缺乏规范化和持续性
目前，我国在打击假冒伪劣食品、促进食品安全的执行过程中缺乏规范化和连续性。往往是在出现了重大食品安全事件之后，由上级行政机关发布行政条文，进行阵风式的检查、处理。过后，打击假冒伪劣食品的行动偃旗息鼓，在风头上隐匿起来的制假造假分子又开始重新行动起来，制假造假再度泛滥，比如三聚氰胺事件。这种缺乏规范和连续性的打击假冒伪劣商品的过程，使得中国的食品安全问题泛滥，甚至陷入了打击——食品安全问题暂时缓解——再度猖獗——再打击，这样的怪圈，无法从根本上解决食品安全问题。
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对当前监管制度的对策建议巩固政府监管的主体地位
推进政府职能改革，健全和完善政府监管职能。通过行政体制改革对政府职能进行准确定位，积极建设有效政府，健全行政管理体制。建议在组建食品安全委员会的基础上，进
步深化改革，建立垂直领导体制，统组织、协调、管理与食品质量安全相关的所有工作，向全国派出食品安全专员，从田问到餐桌对食品生产的仝过程、所有环节中的相关因素进行监管，食品安全专员直接对中央政府负责。建立独立的检测体系、监管体系和专家委员会，其战略目标是建立符合中国国情的现代食品质量安全监控模式，通过实施以科学为基础的立法、检测、执法，科研、教育等计划，最大限度地减少由食品引起的危害和风险，遏制食品质量安全问题恶化的势头，促进食品质量的提高。
建立无缝对接的监管制度
我国今后段时问内，仍将实行分段监管制度，但应以此为抓手，做好无缝对接。
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是把政府监管市场安全的责任协调梳理清楚，把权利与责任交给监管部门，避免权利交叉，监管出现空当而降低与影响政府主导市场食品安全的能力与作用。二是充分发挥地方政府负总责的责任体系，遵循”条块结合，以块为主”的属地责任原则，把属于哪级监管的责任明确地规定界定清楚，从根本上解决部门之间条块分割、相互推诿的执政弊端，为政府部门在监管市场食品安全中实现由个部门为主的“综合性、专业化、成体系”的食品安全监管模式打下基础。三是整合执法力量，避免多头执法，并在此基础上，建立统一的符合中国国情的食品药品(包括农产品，从而加强对剧毒农药的管理，堵住食品安全问题的源头)监督管理部门，由这部门对食品生产仝过程进行监管，并赋予更高的权威。四是改进我国食品安全监管模式，应借鉴国外经验，将现行的多部门“分段监管为主、品种监管为辅”模式逐渐向
个或少数部门集中监管模式转变，推行食品安全“从农田到餐桌”的仝过程控制。最终形成“以一个监管部门为主、其他部门履行相关职责并加强相互配合”的监管模式。建设食品安全信用体系
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信用体系的建设，有利于维护公平公正的氛围，能够营造公平的氛围，使得企业乃至整个市场对于自身的责任和权利得以明晰。一是加强宣传教育，加强企业自律意识，让企业明白建立诚信机制的重要性和必要性，解决企业愿干、想干的问题，变要我”诚信”为我要”诚信”。二是加强法制建设，这是完善食品安全信用体系建设的基础。从某种意义上说，市场经济就是法制经济，没有健全的法律作为监督食品企业的后盾，就谈不上依法行政、公正公平执法，食品监管的公信力和社会诚信更无从谈起。三是加强监督管理，对不讲信用的企业着力打击，使其倾家荡产，让其为丧失信用付出惨重的代价：另
方面，要通过监管，建立套激励诚信企业发展的机制，在监督检查和企业年检方面给予优待，在有关媒体上帮助企业宣传等。
加强对剧毒农药的管理，堵住食品安全问题的源头
具体而言，包括两方面的工作：方面，要加强对农药生产过程和流通渠道的管理，发挥农村农业技术推广站在农药流通中的主渠道作用，堵住
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些国家明令禁止使用的农药在市场中流通，在必要的时候对剧毒农药进行必要的市场管制；另方面，要加强对农民的科普教育，提高对农药的鉴别能力，促进农药安全合理地使用。其中，可以和最近几年开展的“大学生村官”活动相结合，通过科技服务的大学生对农民进行农药使用常识的教育。
发挥舆论监督作用
将新闻媒体、行业协会、消费者三种社会监督力量进行有机结合，形成及时、有效、广泛的立体社会监督体系。在确保消费者个人的知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权等的基础上，建立消费者监管的利益驱动机制，用利益来引导消费者的行为，提高消费者监管的动力。同时，政府要加大宣传，正确引导消费者健康消费，减少消费者的道德风险和逆向选择的概率。
尽管我国各种食品安全监管体系还未健全，存在些不合理之处，但我国的食品产业发展依然乐观。纵观世界发达国家的食品产业发展历程，食品安全问题都曾经是其食品产业发展的大桎梏，我们正处在经济迅速发展的阶段，出现食品安全问题在所难免。相信随着国家政策法规的逐步完善，监管手段的不断完善，企业诚信体系的逐步建立和企业生产技术的不断更新以及消费者对食品安全意识的提高，食品产业的发展前景必将是美好光明的。, http://www.100md.com(赵素江)
《食品安全法》及其实施条例的颁布实施，解决了直以来我国食品安全领域存在的法律法规体系不完善，监管技术手段薄弱，监管外部环境不完善等众多问题，为我国食品安全体系提供了强有力的法律保障。但其沿用的”分段监管”模式以及法律条文的可操作性较低等问题，使得实际监管工作中仍然面临着许多亟待解决的问题。
, 百拇医药 当前监管模式存在问题分段监管体制没有得到根本性改变
食品安全法虽然将监管部门定位为“生产、流通、餐饮服务监督管理部”，将食品许可分为”生产许可”、“流通许可”和“餐饮服务许可”。但是这种明显的条块分割的结果只是部门利益的重新分配，没有整合公共资源，信息仍旧无法共享，势必造成重复执法、重复检测的现象，无端增加纳税人的经济负担。例如，按照规定，食品企业申办生产许可证时必须提供经过工商部门认可的“名称核准书”，而现在生产许可证作为前提条件，企业获得工业生产许可证后再获取工商营业执照。企业旦需要变更名称，则需重新办理生产许可证，这对企业来说成本巨大。
分段监管导致衔接不协调
分段监管的模式并未随着时问的推移而逐渐成熟，相反由于社会经济形式的不断更新出现了许多无法界定的存在形式。
部分介于流通与餐饮、流通与生产、生产与餐饮之问的单位，由谁来监管、如何监管成了难题，形成了监管漏洞。例如，食品小作坊，作为现阶段无法消除的经济形式，其范围界定、监管措施均处于缺失状态，而成为监管空白；再比如对于街上沿饭店收购地沟油的行为，负责食品生产加工环节的质监部门、负责食品流通环节的工商部门、负责餐饮业食品安全的食品药品监管部门，不约而同给出了同样的理由：“地沟油主要不归我们管……”，陷入了“有权无责”的怪圈。主体多元化的监管体制从形式上看是增加了部门和人员，但同时导致部门之问缺乏协调和联动，增加了管理的层次，导致成本高、效率低，难以形成监管合力，不可避免地出现了执法漏洞。监管职责的不明确，容易造成具体监管工作的缺位、错位和越位，进而出现推诿现象。
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社会信用体系薄弱
我国目前尚未真正建立信用体系基础的信用记录、征信组织和监督制度，对企业信用及其经营行为的记录和监管分散在多个政府部门，难以形成完整的信用记录，无法进行有效监督。我国政府对于食品企业的责任追究及信用权益保障，信用信息的收集记录，政策扶持及权利义务分配上还没有很好地确立公平公正的原则。
执行过程缺乏规范化和持续性
目前，我国在打击假冒伪劣食品、促进食品安全的执行过程中缺乏规范化和连续性。往往是在出现了重大食品安全事件之后，由上级行政机关发布行政条文，进行阵风式的检查、处理。过后，打击假冒伪劣食品的行动偃旗息鼓，在风头上隐匿起来的制假造假分子又开始重新行动起来，制假造假再度泛滥，比如三聚氰胺事件。这种缺乏规范和连续性的打击假冒伪劣商品的过程，使得中国的食品安全问题泛滥，甚至陷入了打击——食品安全问题暂时缓解——再度猖獗——再打击，这样的怪圈，无法从根本上解决食品安全问题。
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对当前监管制度的对策建议巩固政府监管的主体地位
推进政府职能改革，健全和完善政府监管职能。通过行政体制改革对政府职能进行准确定位，积极建设有效政府，健全行政管理体制。建议在组建食品安全委员会的基础上，进
步深化改革，建立垂直领导体制，统组织、协调、管理与食品质量安全相关的所有工作，向全国派出食品安全专员，从田问到餐桌对食品生产的仝过程、所有环节中的相关因素进行监管，食品安全专员直接对中央政府负责。建立独立的检测体系、监管体系和专家委员会，其战略目标是建立符合中国国情的现代食品质量安全监控模式，通过实施以科学为基础的立法、检测、执法，科研、教育等计划，最大限度地减少由食品引起的危害和风险，遏制食品质量安全问题恶化的势头，促进食品质量的提高。
建立无缝对接的监管制度
我国今后段时问内，仍将实行分段监管制度，但应以此为抓手，做好无缝对接。
, 百拇医药
是把政府监管市场安全的责任协调梳理清楚，把权利与责任交给监管部门，避免权利交叉，监管出现空当而降低与影响政府主导市场食品安全的能力与作用。二是充分发挥地方政府负总责的责任体系，遵循”条块结合，以块为主”的属地责任原则，把属于哪级监管的责任明确地规定界定清楚，从根本上解决部门之间条块分割、相互推诿的执政弊端，为政府部门在监管市场食品安全中实现由个部门为主的“综合性、专业化、成体系”的食品安全监管模式打下基础。三是整合执法力量，避免多头执法，并在此基础上，建立统一的符合中国国情的食品药品(包括农产品，从而加强对剧毒农药的管理，堵住食品安全问题的源头)监督管理部门，由这部门对食品生产仝过程进行监管，并赋予更高的权威。四是改进我国食品安全监管模式，应借鉴国外经验，将现行的多部门“分段监管为主、品种监管为辅”模式逐渐向
个或少数部门集中监管模式转变，推行食品安全“从农田到餐桌”的仝过程控制。最终形成“以一个监管部门为主、其他部门履行相关职责并加强相互配合”的监管模式。建设食品安全信用体系
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信用体系的建设，有利于维护公平公正的氛围，能够营造公平的氛围，使得企业乃至整个市场对于自身的责任和权利得以明晰。一是加强宣传教育，加强企业自律意识，让企业明白建立诚信机制的重要性和必要性，解决企业愿干、想干的问题，变要我”诚信”为我要”诚信”。二是加强法制建设，这是完善食品安全信用体系建设的基础。从某种意义上说，市场经济就是法制经济，没有健全的法律作为监督食品企业的后盾，就谈不上依法行政、公正公平执法，食品监管的公信力和社会诚信更无从谈起。三是加强监督管理，对不讲信用的企业着力打击，使其倾家荡产，让其为丧失信用付出惨重的代价：另
方面，要通过监管，建立套激励诚信企业发展的机制，在监督检查和企业年检方面给予优待，在有关媒体上帮助企业宣传等。
加强对剧毒农药的管理，堵住食品安全问题的源头
具体而言，包括两方面的工作：方面，要加强对农药生产过程和流通渠道的管理，发挥农村农业技术推广站在农药流通中的主渠道作用，堵住
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些国家明令禁止使用的农药在市场中流通，在必要的时候对剧毒农药进行必要的市场管制；另方面，要加强对农民的科普教育，提高对农药的鉴别能力，促进农药安全合理地使用。其中，可以和最近几年开展的“大学生村官”活动相结合，通过科技服务的大学生对农民进行农药使用常识的教育。
发挥舆论监督作用
将新闻媒体、行业协会、消费者三种社会监督力量进行有机结合，形成及时、有效、广泛的立体社会监督体系。在确保消费者个人的知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权等的基础上，建立消费者监管的利益驱动机制，用利益来引导消费者的行为，提高消费者监管的动力。同时，政府要加大宣传，正确引导消费者健康消费，减少消费者的道德风险和逆向选择的概率。
尽管我国各种食品安全监管体系还未健全，存在些不合理之处，但我国的食品产业发展依然乐观。纵观世界发达国家的食品产业发展历程，食品安全问题都曾经是其食品产业发展的大桎梏，我们正处在经济迅速发展的阶段，出现食品安全问题在所难免。相信随着国家政策法规的逐步完善，监管手段的不断完善，企业诚信体系的逐步建立和企业生产技术的不断更新以及消费者对食品安全意识的提高，食品产业的发展前景必将是美好光明的。, http://www.100md.com(赵素江)