依案说法——浅论食用农产品的定性及标签规定
案情简介
A市市场监督管理局执法人员对辖区内B商店(持有有效《食品经营许可证》)进行现场检查时发现，在该店冷冻冰柜内存放有用透明塑料袋密封包装的鸡翅5袋，其标签标示有名称、产地、生产者名称、保质期、贮存条件、配料(鸡翅)、净含量(2.5kg)、质量等级等内容，但未标示生产日期。经调查，该批鸡翅是B商店从辖区内C公司购进的，共10袋，已销售5袋，但C公司未取得食品生产经营许可。
观点分歧
第一种观点认为，鸡翅是预先定量(2.5kg/袋)包装在包装材料中的食品，依据《食品安全法》第一百五十条“预包装食品的含义”规定，鸡翅属于预包装食品，B商店涉嫌经营未标示生产日期的预包装食品，其行为违反了《食品安全法》第六十七条第一款第一项的规定，应依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第二项的规定给予处罚。同时，C公司涉嫌未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，其行为违反了《食品安全法》第三十五条第一款规定，也应依据《食品安全法》第一百二十二条第一款的规定给予相应处罚。
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第二种观点认为，鸡翅是在农业活动中获得的经过切割、冷冻、包装等加工工序，未改变其基本自然性状和化学性质的产品，依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》(以下简称《办法》)第五十七条“食用农产品的含义”规定，鸡翅属于食用农产品，B商店涉嫌销售未标示生产日期的食用农产品，其行为违反了《办法》第三十二条第二款的规定，应依据《办法》第五十二条的规定给予警告处罚。C公司切割、冷冻、包装鸡翅不属于食品生产行为，生产销售食用农产品不需要取得许可，不应对其处罚，但C公司涉嫌生产销售未按规定标明生产日期的食用农产品的案件线索应向辖区内农业行政部门进行移交。
作者评析
笔者赞同第二种观点，理由如下。
①上述产品鸡翅属于食用农产品
首先，依据《办法》第五十七条“食用农产品的含义”规定，食用农产品必须从农业活动中获得。农业活动包括种植、养殖、采摘、捕捞等传统活动，也可以是设施农业、生物工程等现代农业活动，不论是工业化集中养殖，亦或是农民个人养殖，禽类养殖显然属于农业活动。
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其次，依据《办法》第五十七条“食用农产品的含义”规定，食用农产品可以是从农业活动中获得的鲜活禽类，也可以是经过切割、冷冻、包装等初级加工后未改变其基本自然性状和化学性质的产品。将活鸡屠宰后，通过切割、冷冻、包装等“物理性”工序制成的鸡翅，虽改变原自然状态，但构成成分未发生变化，仍属于食用农产品。
第三，禽肉未纳入《食品生产许可分类目录》。上述食品的配料表中仅包含鸡翅，无其它配料，鸡翅未经过热加工、发酵、预制调理、腌腊等加工工序，未改变其自然性状和化学性质，仍属于食用农产品。
②上述产品鸡翅是经包装后的食用农产品，而非预包装食品，二者的标签标识有不同规定
其一，对食用农产品进行包装，不改变食用农产品的本质属性。市场中，一些食用农产品生产经营者为迎合消费者的消费习惯和心理，对食用农产品进行简易包装，或制作成精致包装进行销售，这些市场销售行为并不影响产品属于食用农产品的本质属性。《食品安全法》第六十六条规定，“进入市场销售的食用农产品在包装、保鲜、贮存、运输中使用保鲜剂、防腐剂等食品添加剂和包装材料等食品相关产品，应当符合食品安全国家标准。”本条规定实际上是从法律上承认了食用农产品包装的合法性，但前提是包装材料应符合食品安全国家标准。《食品药品监督管理总局关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》(食药监食监二〔2016〕72号)中明确规定“销售食用农产品可以不进行包装”，所以判断产品是否属于食用农产品并不取决于是否带有包装。
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其二，《食品安全法》第六十七条、《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》(GB 7718-2011)规定了预包装食品包装上应当有标签，而标签应当标明产品标准代号、生产许可证编号等内容，而生产食用农产品不需要取得生产许可，没有产品标准。所以《食品安全法》第六十七条及GB 7718-2011中所指的预包装食品不包括食用农产品。
其三，《农产品质量安全法》第二十八条，《办法》第三十二条，《食用农产品包装和标识管理办法》第十条均对食用农产品标签标示的内容有明确规定，对食用农产品标签标识的管理应当遵从其规定，市场监管部门在日常执法实践中，应当按照相关法律及部门规章中规定的执法主体对食用农产品进行监督管理。
③分割、冷冻、包装食用农产品不属于食品生产行为，生产销售食用农产品不需要取得食品生产经营许可
判断某行为是否属于食品生产行为，首先需要判断生产的最终产品是否属于食品。C公司分割、冷冻、包装的鸡翅未改变其自然性状和化学性质，最终产品仍是食用农产品，故该行为不属于食品生产行为。《食品药品监管总局办公厅关于冷冻速冻畜禽肉生产许可问题的复函》(食药监办食监一函〔2014〕309号)中明确规定，“牛、羊、猪等畜禽肉经过分割、冷冻(速冻)、包装等简单加工，该类产品仍为农产品，不属于食品范围，对该类农产品不实施食品生产许可管理”；《食品安全法》第三十五条第一款明确规定，“销售食用农产品不需要取得许可”，故C公司生产销售食用農产品不需要取得许可，不应依据《食品安全法》第一百二十二条规定对其进行处罚。《农产品质量安全法》第二十八条明确规定“农产品生产企业销售的农产品应当按照规定标明产品的品名、产地、生产者、生产日期、保质期、产品质量等级等内容”，故C公司涉嫌生产销售未按规定标明生产日期的食用农产品的案件线索应向辖区内农业行政部门进行移交。
综上，判断产品是否属于食用农产品，应从食用农产品的含义入手进行分析，结合相关法律、规章、文件进行综合判断。食品种类繁多，在日常执法实践中将食品、食用农产品等概念进行清楚区分，依据不同法律法规等规定作出正确的执法判断，做到有的放矢，不仅能避免执法办案过程中的存在的一些误区，减少损失，更能有效提高监管效能，进一步加强监管。
专家介绍：
田浩楠，西北农林科技大学食品质量与安全专业毕业，工学学士，现为陕西省铜川市食品药品执法监察支队助理工程师，主要从事食品安全稽查执法工作，曾被评为“陕西省食品药品稽查十大办案能手”，具有较为丰富的稽查执法工作经验。, http://www.100md.com(田浩楠局)
A市市场监督管理局执法人员对辖区内B商店(持有有效《食品经营许可证》)进行现场检查时发现，在该店冷冻冰柜内存放有用透明塑料袋密封包装的鸡翅5袋，其标签标示有名称、产地、生产者名称、保质期、贮存条件、配料(鸡翅)、净含量(2.5kg)、质量等级等内容，但未标示生产日期。经调查，该批鸡翅是B商店从辖区内C公司购进的，共10袋，已销售5袋，但C公司未取得食品生产经营许可。
观点分歧
第一种观点认为，鸡翅是预先定量(2.5kg/袋)包装在包装材料中的食品，依据《食品安全法》第一百五十条“预包装食品的含义”规定，鸡翅属于预包装食品，B商店涉嫌经营未标示生产日期的预包装食品，其行为违反了《食品安全法》第六十七条第一款第一项的规定，应依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第二项的规定给予处罚。同时，C公司涉嫌未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，其行为违反了《食品安全法》第三十五条第一款规定，也应依据《食品安全法》第一百二十二条第一款的规定给予相应处罚。
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第二种观点认为，鸡翅是在农业活动中获得的经过切割、冷冻、包装等加工工序，未改变其基本自然性状和化学性质的产品，依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》(以下简称《办法》)第五十七条“食用农产品的含义”规定，鸡翅属于食用农产品，B商店涉嫌销售未标示生产日期的食用农产品，其行为违反了《办法》第三十二条第二款的规定，应依据《办法》第五十二条的规定给予警告处罚。C公司切割、冷冻、包装鸡翅不属于食品生产行为，生产销售食用农产品不需要取得许可，不应对其处罚，但C公司涉嫌生产销售未按规定标明生产日期的食用农产品的案件线索应向辖区内农业行政部门进行移交。
作者评析
笔者赞同第二种观点，理由如下。
①上述产品鸡翅属于食用农产品
首先，依据《办法》第五十七条“食用农产品的含义”规定，食用农产品必须从农业活动中获得。农业活动包括种植、养殖、采摘、捕捞等传统活动，也可以是设施农业、生物工程等现代农业活动，不论是工业化集中养殖，亦或是农民个人养殖，禽类养殖显然属于农业活动。
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其次，依据《办法》第五十七条“食用农产品的含义”规定，食用农产品可以是从农业活动中获得的鲜活禽类，也可以是经过切割、冷冻、包装等初级加工后未改变其基本自然性状和化学性质的产品。将活鸡屠宰后，通过切割、冷冻、包装等“物理性”工序制成的鸡翅，虽改变原自然状态，但构成成分未发生变化，仍属于食用农产品。
第三，禽肉未纳入《食品生产许可分类目录》。上述食品的配料表中仅包含鸡翅，无其它配料，鸡翅未经过热加工、发酵、预制调理、腌腊等加工工序，未改变其自然性状和化学性质，仍属于食用农产品。
②上述产品鸡翅是经包装后的食用农产品，而非预包装食品，二者的标签标识有不同规定
其一，对食用农产品进行包装，不改变食用农产品的本质属性。市场中，一些食用农产品生产经营者为迎合消费者的消费习惯和心理，对食用农产品进行简易包装，或制作成精致包装进行销售，这些市场销售行为并不影响产品属于食用农产品的本质属性。《食品安全法》第六十六条规定，“进入市场销售的食用农产品在包装、保鲜、贮存、运输中使用保鲜剂、防腐剂等食品添加剂和包装材料等食品相关产品，应当符合食品安全国家标准。”本条规定实际上是从法律上承认了食用农产品包装的合法性，但前提是包装材料应符合食品安全国家标准。《食品药品监督管理总局关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》(食药监食监二〔2016〕72号)中明确规定“销售食用农产品可以不进行包装”，所以判断产品是否属于食用农产品并不取决于是否带有包装。
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其二，《食品安全法》第六十七条、《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》(GB 7718-2011)规定了预包装食品包装上应当有标签，而标签应当标明产品标准代号、生产许可证编号等内容，而生产食用农产品不需要取得生产许可，没有产品标准。所以《食品安全法》第六十七条及GB 7718-2011中所指的预包装食品不包括食用农产品。
其三，《农产品质量安全法》第二十八条，《办法》第三十二条，《食用农产品包装和标识管理办法》第十条均对食用农产品标签标示的内容有明确规定，对食用农产品标签标识的管理应当遵从其规定，市场监管部门在日常执法实践中，应当按照相关法律及部门规章中规定的执法主体对食用农产品进行监督管理。
③分割、冷冻、包装食用农产品不属于食品生产行为，生产销售食用农产品不需要取得食品生产经营许可
判断某行为是否属于食品生产行为，首先需要判断生产的最终产品是否属于食品。C公司分割、冷冻、包装的鸡翅未改变其自然性状和化学性质，最终产品仍是食用农产品，故该行为不属于食品生产行为。《食品药品监管总局办公厅关于冷冻速冻畜禽肉生产许可问题的复函》(食药监办食监一函〔2014〕309号)中明确规定，“牛、羊、猪等畜禽肉经过分割、冷冻(速冻)、包装等简单加工，该类产品仍为农产品，不属于食品范围，对该类农产品不实施食品生产许可管理”；《食品安全法》第三十五条第一款明确规定，“销售食用农产品不需要取得许可”，故C公司生产销售食用農产品不需要取得许可，不应依据《食品安全法》第一百二十二条规定对其进行处罚。《农产品质量安全法》第二十八条明确规定“农产品生产企业销售的农产品应当按照规定标明产品的品名、产地、生产者、生产日期、保质期、产品质量等级等内容”，故C公司涉嫌生产销售未按规定标明生产日期的食用农产品的案件线索应向辖区内农业行政部门进行移交。
综上，判断产品是否属于食用农产品，应从食用农产品的含义入手进行分析，结合相关法律、规章、文件进行综合判断。食品种类繁多，在日常执法实践中将食品、食用农产品等概念进行清楚区分，依据不同法律法规等规定作出正确的执法判断，做到有的放矢，不仅能避免执法办案过程中的存在的一些误区，减少损失，更能有效提高监管效能，进一步加强监管。
专家介绍：
田浩楠，西北农林科技大学食品质量与安全专业毕业，工学学士，现为陕西省铜川市食品药品执法监察支队助理工程师，主要从事食品安全稽查执法工作，曾被评为“陕西省食品药品稽查十大办案能手”，具有较为丰富的稽查执法工作经验。, http://www.100md.com(田浩楠局)