文/顾昕

    公共财政的转型，尤其是公共财政在诸如医疗卫生这样的社会领域中发挥积极而有效的作用，对于中国市场经济的可持续发展，具有重大意义。

    自2009年启动以来，新一轮医药卫生体制改革(以下简称“新医改”)经历了十年的努力，取得了巨大的成就，但也依然存在许多问题。尤其是一些老大难的问题，如公立医疗机构当中并非罕见的过度医疗行为，常常会引起公众的广泛关注和诟病。一种极为流行的见解是把弊端的根源归结为政府财政对于医疗卫生事业的投入太少。无论是卫生行政部门，还是各类公立医疗机构管理层，都在大力呼吁政府增加对医疗的财政投入。在每年的“两会”期间，医疗卫生界代表对于“政府增加投入”的呼吁更是不绝于耳。在很多人看来，政府财政投入不足似乎就是公立医疗机构“社会公益性淡化”的根源；而只要政府增加财政拨款，公立医疗机构自然就会“回归社会公益性”。政府投入不足导致公立医院公益性淡化，已经成为医改领域中的一句套话。

    但是，财政部门则倾向于认为政府投入多寡并不是主要的问题，真正的问题是有限的财政投入如何使用。换言之，并非投入水平，而是投入机制与社会公益性的关系，更值得关注。早在2007年的“两会”上，时任财政部副部长王军曾经表示，医疗领域中的问题决不是仅仅花钱就能解决的，“没钱是万万不能，但钱也不是万能的。只有把政府投入和体制改革结合起来，才能够发挥每一分钱的作用。”当然，卫生部门对此也“深有同感”。在同样的场合，时任卫生部部长高强批驳了“医改很简单，财政部拿钱就行”的说法，他表示“在这个问题上，卫生部与财政部观点一致，就是政府增加投入必须与转变医院运行机制相结合。光增加投入，不转变机制，是达不到医改的预期目标的”。

    尽管如此，“政府投入不足”时至今日依然是医疗供给侧改革进展不利的一种托辞，其中不断包含有政府应该对公立医疗机构实施全额拨款的呼吁。卫生部门在2010年推出的“子长模式”，将公立医院改革的核心概括为：“政府全额拨款，公立医院回归公益”。2018年3月，“两会”期间，一位拥有政协委员身份的医界人士建议：把独立非盈利的卫生行业单位从差额拨款事业单位变成全额拨款的事业单位。这一建议赢得一些媒体的喝彩。这一托辞或呼吁貌似理据十足，乃至当医疗界发出这种声音的时候常常是不假思索的，而广大听者(尤其是新闻媒体)也都应声附和。然而，中国政府对医疗事业的投入究竟足不足？医疗事业的政府投入究竟由哪些部分组成？政府主办的社会医疗保险对医疗机构的支付究竟是不是政府投入的一部分？政府对医疗机构的投入究竟应该通过何种机制加以实施？这些问题，都亟待系统性地分析 ......