重庆市卫生监督稽查工作研究(1)
为落实行政执法责任制，强化内部制约机制，加强卫生监督队伍建设，提高卫生监督执法水平和效能，增强行政执法的透明度，规范卫生行政执法行为，重庆市各级卫生监督机构将卫生监督稽查列入卫生监督工作的重要内容，确立了卫生监督稽查工作的职责范围，明确了卫生监督稽查在卫生监督工作队伍中的重要作用。通过近几年贯彻实施《卫生监督稽查工作规范》来看，卫生监督稽查工作仍存在诸多盲点，如何开展卫生监督现场检查工作的稽查、卫生行政许可的稽查、卫生行政处罚与卫生行政强制工作的稽查、投诉举报案件的稽查、着装与执法证件使用的稽查等均值得探讨。2013年5月至2014年5月重庆市卫生局卫生监督局开展了重庆市卫生监督稽查工作调查研究。
1基本情况
1.1机构设置与设备配置重庆市39个区县卫生监督机构，设有专门的稽查科(室)有28个，兼职稽查部门11个。稽查部门由所(局)长或书记分管32个、副所长或纪委书记分管7个。稽查部门配备有台式电脑102台、手提电脑28台、照相机39部、摄相机18部、录音笔19支，每年专项经费投入共25万余元。
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1.2人员设置与业务素质全市卫生监督机构共有稽查人员102名。其中专职35名、兼职67名；研究生1名、本科29名、专科55名、专科以下17名；25-30岁2名、30-40岁24名、40-50岁53名、50岁以上23名；从事稽查执法工作1年7名、2年8名、3年21名、4年23名、5年2名、5年以上41名；到市卫生监督机构培训102名、市外参观交流学习5名、卫生部卫生监督稽查培训2名。
1.3制度建设与执行情况各区县根据辖区具体情况制订了卫生监督稽查岗位职责、工作程序、稽查计划和工作制度，修订新订卫生监督稽查工作制度180个，其中修订162个、新订18个；按照计划和制度开展了各种日常卫生监督稽查21865件次，提出稽查意见或建议712次，拟草信息简报189条，撰写论文2篇。
2工作开展情况
2.1开展监督员现场执法稽查稽查人员深入现场，对卫生监督员和被监督单位实施同步监督稽查，2013年共稽查2421人次，及时纠正偏差，确保了日常性卫生监督执法工作顺利开展。
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2.2开展监督员着装与执法证件稽查定期和不定期开展了5137人次监督员着装与执法证件的稽查，做到了仪表端庄、整洁、整齐、风纪严肃，切实维护了卫生监督队伍着装的统一性和严肃性。
2.3开展卫生行政许可档案评查各区县对2013年受理、发放公共场所、自备水厂、二次供水、学校卫生、医疗卫生等2103件卫生行政许可(含新办、变更、复核、延续)档案资料进行了评查，进一步规范了卫生行政许可行为，不断提高了卫生行政许可档案资料质量，规范、合法、公正、准确、有效、及时地实施卫生行政许可，减少或杜绝了卫生行政许可不规范行为的发生。
2.4开展卫生行政处罚案卷评查各区县对实施的各类卫生行政处罚案卷1088件进行了评查，进一步规范了执法行为，加大了执法力度，不断提高了卫生行政执法办案水平和卫生行政处罚案卷质量。
2.5开展举报投诉的稽查为做好举报投诉案件的受理、督办及答复工作，各区县均公布了举报电话、设立了举报信箱，并采取随时稽查的方式，对举报投诉案件进行了稽查。全年共稽查举报投诉调查处理案件1453件。
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3存在的问题
目前各区县卫生监督稽查工作发展不平衡，仍存在诸多问题和不足。个别单位领导对卫生监督稽查认识不足、重视不够，没有将稽查工作摆上应有的位置，稽查人员配置不足、取证工具和信息网络建设短缺以及相关设备设施配置没到位，制约了卫生监督稽查职能的充分发挥；稽查的法律保障体系有待完善，由于与稽查对象属同级业务科室有抵触心理，使稽查缺少应有的权威性，难以发挥稽查应有的制约效力；稽查制度不健全，运作程序不规范；稽查人员专业知识欠缺、业务不熟悉；稽查方式方法欠妥，稽查力度不够，稽查工作流于形式；稽查人员不足、工作量大(除稽查工作外，还承担有其他多项工作)、力度不够；卫生法制与监督稽查方面工作交流、学习研讨机会较少，稽查人员相应的法律知识结构尚欠合理。
4讨论与建议
4.1卫生监督稽查的职能及相互联系卫生监督稽查职能是稽查具有的功能或应起的作用，卫生监督稽查的基本职能是对卫生监督工作起着指导、评判、督查、约束等作用。因此，卫生监督稽查的职能有基本职能、延伸职能、扩展职能、附加职能，而基本职能又包含指导职能、评判职能、督查职能、约束职能。
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4.1.1卫生监督稽查的指导职能稽查指导是稽查机构依据职责对本级卫生监督机构内部处(科)室、下级卫生监督机构及其卫生监督员的执法工作和执法行为进行的引导、帮助、指点等活动。稽查指导是事前稽查，是稽查和监督互相沟通、相互交流的有效形式，能得到卫生监督人员的积极配合。其基本方式包括业务培训、征求意见、答复咨询、行为分析、制度完善等。通过稽查指导，一方面有利于提高卫生监督人员的执法水平，避免执法过程出现明显的失误；另一方面有利于提高稽查人员的工作能力和水平，克服随意性和自发性，从而确保稽查工作有序开展。
4.1.2卫生监督稽查的评判职能稽查评判是稽查机构对本级卫生监督内部处(科)室、下级卫生监督机构及其卫生监督员的执法过程、执法结果、执法行为的规范性、合法性、合理性作出的审查、判定和评价。稽查评判是事后稽查，这种稽查带有是非、优劣判断性质的评价和判定，对被稽查对象的情绪和行为有较大影响，运用得当，可以促进卫生监督人员加强业务学习，提高执法能力；如运用不当，可直接影响卫生监督人员的工作积极性，甚至引起卫生监督人员对稽查整体工作的抵触。其方式包括执法责任的考核、内部运转机制的评价、行政处罚案件的合议、行政处罚案卷的评查、文书制作质量的分析、卫生行政许可条件的检查、过错责任的认定等。
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4.1.3卫生监督稽查的督查职能稽查督查是稽查机构对本级卫生监督内部处(科)室、下级卫生监督机构及其卫生监督员的执法行为、执法作风、运转机制进行的检查、督促和监控活动。稽查督查主要是事中、事后稽查，是卫生监督稽查的最主要方式，能直接、及时发现卫生行政行为中存在的问题，便于控制和补正。但稽查督查有很大的局限性，由于受机构共同的领导，稽查行为易受感情因素影响，稽查督查与监督执法相互妥协；同时稽查督查在范围和力度受工作环境的局限，可能会对某些习惯性的做法或因疏忽而引起的错误缺乏警觉，放任不管。其方式包括现场检查、提出意见、督促办理、大案要案督办等。
4.1.4卫生监督稽查的约束职能稽查约束是稽查机构对本级卫生监督机构内部处(科)室、下级卫生监督机构及其卫生监督员的执法行为发现的问题进行批评、整改、纠正活动。稽查约束是挑毛病的过程，是限权做法、是控制措施。但约束不同于制约，约束是单向和主动的行为，是一个权力对另一个权力的限制。制约是双向的被动的行为，是一个权力的运行受另一个权力运行的限制，相互影响。稽查约束需要沟通、取得共识，但不需要征得被稽查对象的同意。稽查约束是事后稽查，对卫生监督执法行为具有直接的影响效果。稽查约束要善于抓主要问题，对于行为规范问题的执法工作很抓不放，认真进行纠改；而次要问题、工作瑕疵在多提醒，引起注意。其方式包括现场纠正、提出整改意见、处理责任人员、移交有关部门等。
4.1.5卫生监督稽查的延伸职能卫生监督稽查除具有指导、评判、督查、约束基本职能外,还具有参谋、协调、补台等延伸职能。首先，稽查人员应当熟悉卫生法律法规和政策,了解执法过程的薄弱环节，掌握执法动向，为改进卫生监督执法出主意、想办法，当好领导的参谋和助手。其次，稽查人员可协调相关部门与卫生执法机构的关系，在执法上取得共识，也容易与公安、工商部门协调，在卫生执法上相互配合，达到资源共享。再次，稽查人员对执法过程的偏差和执法文书的瑕疵可以找出补正的办法，达到对卫生监督执法补台的目的，维护卫生监督的良好形象。, http://www.100md.com(吴俊 赵梅 郭唐荣 张雪梅 胡彩云)
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1.1机构设置与设备配置重庆市39个区县卫生监督机构，设有专门的稽查科(室)有28个，兼职稽查部门11个。稽查部门由所(局)长或书记分管32个、副所长或纪委书记分管7个。稽查部门配备有台式电脑102台、手提电脑28台、照相机39部、摄相机18部、录音笔19支，每年专项经费投入共25万余元。
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1.3制度建设与执行情况各区县根据辖区具体情况制订了卫生监督稽查岗位职责、工作程序、稽查计划和工作制度，修订新订卫生监督稽查工作制度180个，其中修订162个、新订18个；按照计划和制度开展了各种日常卫生监督稽查21865件次，提出稽查意见或建议712次，拟草信息简报189条，撰写论文2篇。
2工作开展情况
2.1开展监督员现场执法稽查稽查人员深入现场，对卫生监督员和被监督单位实施同步监督稽查，2013年共稽查2421人次，及时纠正偏差，确保了日常性卫生监督执法工作顺利开展。
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2.2开展监督员着装与执法证件稽查定期和不定期开展了5137人次监督员着装与执法证件的稽查，做到了仪表端庄、整洁、整齐、风纪严肃，切实维护了卫生监督队伍着装的统一性和严肃性。
2.3开展卫生行政许可档案评查各区县对2013年受理、发放公共场所、自备水厂、二次供水、学校卫生、医疗卫生等2103件卫生行政许可(含新办、变更、复核、延续)档案资料进行了评查，进一步规范了卫生行政许可行为，不断提高了卫生行政许可档案资料质量，规范、合法、公正、准确、有效、及时地实施卫生行政许可，减少或杜绝了卫生行政许可不规范行为的发生。
2.4开展卫生行政处罚案卷评查各区县对实施的各类卫生行政处罚案卷1088件进行了评查，进一步规范了执法行为，加大了执法力度，不断提高了卫生行政执法办案水平和卫生行政处罚案卷质量。
2.5开展举报投诉的稽查为做好举报投诉案件的受理、督办及答复工作，各区县均公布了举报电话、设立了举报信箱，并采取随时稽查的方式，对举报投诉案件进行了稽查。全年共稽查举报投诉调查处理案件1453件。
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3存在的问题
目前各区县卫生监督稽查工作发展不平衡，仍存在诸多问题和不足。个别单位领导对卫生监督稽查认识不足、重视不够，没有将稽查工作摆上应有的位置，稽查人员配置不足、取证工具和信息网络建设短缺以及相关设备设施配置没到位，制约了卫生监督稽查职能的充分发挥；稽查的法律保障体系有待完善，由于与稽查对象属同级业务科室有抵触心理，使稽查缺少应有的权威性，难以发挥稽查应有的制约效力；稽查制度不健全，运作程序不规范；稽查人员专业知识欠缺、业务不熟悉；稽查方式方法欠妥，稽查力度不够，稽查工作流于形式；稽查人员不足、工作量大(除稽查工作外，还承担有其他多项工作)、力度不够；卫生法制与监督稽查方面工作交流、学习研讨机会较少，稽查人员相应的法律知识结构尚欠合理。
4讨论与建议
4.1卫生监督稽查的职能及相互联系卫生监督稽查职能是稽查具有的功能或应起的作用，卫生监督稽查的基本职能是对卫生监督工作起着指导、评判、督查、约束等作用。因此，卫生监督稽查的职能有基本职能、延伸职能、扩展职能、附加职能，而基本职能又包含指导职能、评判职能、督查职能、约束职能。
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4.1.1卫生监督稽查的指导职能稽查指导是稽查机构依据职责对本级卫生监督机构内部处(科)室、下级卫生监督机构及其卫生监督员的执法工作和执法行为进行的引导、帮助、指点等活动。稽查指导是事前稽查，是稽查和监督互相沟通、相互交流的有效形式，能得到卫生监督人员的积极配合。其基本方式包括业务培训、征求意见、答复咨询、行为分析、制度完善等。通过稽查指导，一方面有利于提高卫生监督人员的执法水平，避免执法过程出现明显的失误；另一方面有利于提高稽查人员的工作能力和水平，克服随意性和自发性，从而确保稽查工作有序开展。
4.1.2卫生监督稽查的评判职能稽查评判是稽查机构对本级卫生监督内部处(科)室、下级卫生监督机构及其卫生监督员的执法过程、执法结果、执法行为的规范性、合法性、合理性作出的审查、判定和评价。稽查评判是事后稽查，这种稽查带有是非、优劣判断性质的评价和判定，对被稽查对象的情绪和行为有较大影响，运用得当，可以促进卫生监督人员加强业务学习，提高执法能力；如运用不当，可直接影响卫生监督人员的工作积极性，甚至引起卫生监督人员对稽查整体工作的抵触。其方式包括执法责任的考核、内部运转机制的评价、行政处罚案件的合议、行政处罚案卷的评查、文书制作质量的分析、卫生行政许可条件的检查、过错责任的认定等。
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4.1.3卫生监督稽查的督查职能稽查督查是稽查机构对本级卫生监督内部处(科)室、下级卫生监督机构及其卫生监督员的执法行为、执法作风、运转机制进行的检查、督促和监控活动。稽查督查主要是事中、事后稽查，是卫生监督稽查的最主要方式，能直接、及时发现卫生行政行为中存在的问题，便于控制和补正。但稽查督查有很大的局限性，由于受机构共同的领导，稽查行为易受感情因素影响，稽查督查与监督执法相互妥协；同时稽查督查在范围和力度受工作环境的局限，可能会对某些习惯性的做法或因疏忽而引起的错误缺乏警觉，放任不管。其方式包括现场检查、提出意见、督促办理、大案要案督办等。
4.1.4卫生监督稽查的约束职能稽查约束是稽查机构对本级卫生监督机构内部处(科)室、下级卫生监督机构及其卫生监督员的执法行为发现的问题进行批评、整改、纠正活动。稽查约束是挑毛病的过程，是限权做法、是控制措施。但约束不同于制约，约束是单向和主动的行为，是一个权力对另一个权力的限制。制约是双向的被动的行为，是一个权力的运行受另一个权力运行的限制，相互影响。稽查约束需要沟通、取得共识，但不需要征得被稽查对象的同意。稽查约束是事后稽查，对卫生监督执法行为具有直接的影响效果。稽查约束要善于抓主要问题，对于行为规范问题的执法工作很抓不放，认真进行纠改；而次要问题、工作瑕疵在多提醒，引起注意。其方式包括现场纠正、提出整改意见、处理责任人员、移交有关部门等。
4.1.5卫生监督稽查的延伸职能卫生监督稽查除具有指导、评判、督查、约束基本职能外,还具有参谋、协调、补台等延伸职能。首先，稽查人员应当熟悉卫生法律法规和政策,了解执法过程的薄弱环节，掌握执法动向，为改进卫生监督执法出主意、想办法，当好领导的参谋和助手。其次，稽查人员可协调相关部门与卫生执法机构的关系，在执法上取得共识，也容易与公安、工商部门协调，在卫生执法上相互配合，达到资源共享。再次，稽查人员对执法过程的偏差和执法文书的瑕疵可以找出补正的办法，达到对卫生监督执法补台的目的，维护卫生监督的良好形象。, http://www.100md.com(吴俊 赵梅 郭唐荣 张雪梅 胡彩云)